선거관리위원회에 대한 감사원 직무감찰의 법적 문제

조성규

doi:10.35979/ALJ.2020.08.62.109

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자료유형: 학술저널

저자정보: 조성규 (전북대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第62號

발행연도: 2020.8

수록면: 109 - 134 (26page)

DOI: 10.35979/ALJ.2020.08.62.109

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선거관리위원회는 헌법상으로 필수적인 독립기관으로서의 지위를 갖는다. 이는 선거관리위원회가 수행하는 선거 관련 업무의 사회정치적 및 법적 의미와 기능을 고려하여 헌법이 의도한 독립성으로, 이는 국가최고감사기구로서 감사원의 직무감찰권에 의해서도 함부로 침해될 수 없는 헌법규범적 요청이라고 보아야 한다. 그럼에도 현행 직무감찰제도는 직무감찰 대상과 관련하여 ‘행정기관’이라는 형태로 추상적이고 모호하게 규정하고 있는 감사원법의 규정을 근거로, 선거관리위원회 역시 행정기관에 해당한다고 보아 감사원의 직무감찰의 대상으로 하고 있는바, 규범적으로 문제의 소지가 있다.
헌법상 대등한 독립기관간의 권한분장, 특히 감독관계의 설정은 형식적인 법령의 문구나 조직적 체계에 구애될 것이 아니며, 각 기관이 수행하는 업무의 특성, 이에 따른 독립성의 필요에 대한 실질적 판단이 필요하다. 현대 국가에서 선거는 대의제 민주주의 하에서 국민의 의사를 실현하는 가장 본질적인 수단이며, 그러한 점에서 대의민주정치적･참정권적인 의미와 기능은 최대한 보장되어야 한다. 그렇다면 이를 위한 제도적 장치로서 선거관리위원회가 선거와 국민투표, 정당사무를 공정하게 관리･집행하는 것은 통상적인 행정사무와는 본질적으로 구별되어야 하는 것이 당연한 요청이며, 이로부터 일반적인 직무감찰의 대상으로서 ‘행정’과의 구별 필요성 역시 당연하다.
헌법은 선거관리위원회의 존립의의를 ‘선거와 국민투표의 공정한 관리’에 두고 있는바, 선거관리의 최고이념은 ‘공정성’이며, 이를 위해서는 선거관리기구가 정치적 영향력을 받지 않으며 특정 정치세력에 기반하지 아니한 ‘정치적 중립성’을 견지하여야 한다. 그로부터 당연한 논리적 요청은 선거관리기구는 정치권력들로부터 ‘독립성’을 가져야 한다는 것으로, 그러한 정치권력에는 감사원도 당연히 포함되는바, 특히 현재의 집행부 소속형 감사원의 구조에서는 그러한 독립성의 요청이 더욱 크다.
국가최고감사기구의 의미가 무소불위의 절대적 권한과 동의어는 아니며, 직무감찰의 대상과 범위의 문제는 감찰의 필요성 및 실효성에 따라 논의되어야 한다. 감사원 직무감찰의 대상 여부는 당해 기관에게 규범적으로 보장되는 조직상 및 업무상의 독립성 및 자율성과 직결되는바, 선거관리위원회는 조직상의 독립성이 헌법적으로 보장되는 것은 물론 선거관리위원회가 수행하는 선거사무의 특성상 독립성 및 공정성에 대한 요청이 그 어느 기관보다 강하다는 점에서 감사원의 일반적 직무감찰의 대상으로 적절하지 않다.
선거관리위원회와 감사원은 헌법규범적으로 대등한 협력관계에서 존재하며, 양 기관 사이에는 본질적인 규범적 우열관계에 따른 감독관계를 설정할 수 없다. 그러한 점에서 선거관리위원회는 조직체계상 당연히 감사원의 직무감찰대상이 되는 일반행정기관과 다르며, 이러한 대등한 독립성은 법제도적으로는 직무감찰의 법적 근거의 필요성 문제로 귀결된다. 그럼에도 현행 감사원법의 추상적 규정에 근거하여 선거관리위원회에 대한 직무감찰권을 법해석상으로 도출하는 것은 규범적으로 문제의 소지가 있다. 현대 법치국가에 있어 대등한 기관간에는 상호간 권한존중이 당연한 규범적 요청인바, 감사원이 최고감사기구로서 감사권을 행사한다는 것으로부터 당연히 종속적인 직무감찰 관계가 설정된다고 볼 수는 없으며, 따라서 선거관리위윈회에 대한 직무감찰 관계의 성립을 위해서는 단순한 법해석이 아닌, 별도의 법적 근거가 필요하다고 보아야 하며, 그 또한 적극적인 명시적 규정이어야 할 것이다.

The Election Commission has a position as a constitutional essential independent body. This is the independence deliberately prescribed by the Constitution, taking into account the socio-political and legal meaning and function of the election work performed by the Election Commission, and is a constitutional request that cannot be infringed even by the authority of the Board of Audit and Inspection. Nevertheless, the current BOARD OF AUDIT AND INSPECTION ACT abstractly and vaguely defines the subject of inspection as an ‘administrative agency’, and from this, it is considered that the Election Commission is also an administrative agency, so it is the subject of inspection by the Board of Audit and Inspection, this is normatively problematic.
The establishment of supervisory relations between independent institutions that are equivalent in constitution should not be limited to formal statutory text, and a practical judgment on the nature of the work performed by each institution and the need for independence accordingly is necessary. In modern countries, elections are the most essential means of realizing the will of the people in a representative democracy, so the democratic, political and political meaning and function of elections must be guaranteed to the maximum. If so, it is a natural request that the election work carried out by the Election Commission as an institutional device for democracy should be essentially distinguished from general administrative work, and from this, it is also natural to distinguish it from ‘administration’ as the subject of inspection by the auditor.
The constitution puts the significance of the Election Commission’s existence on “fair management of elections and referendums”. Therefore, the supreme ideology of election management is “fairness,” and for this, the Election Commission must maintain “political neutrality,” which is not subject to political influence and is not based on specific political forces. The logical request from that point is that the Election Commission must have “independence” from political powers, and such political power naturally includes the auditor, and in particular, the request for such independence is even greater in the current structure of the executive auditor.
The question of which a certain organization is the subject of the auditor’s inspection should be judged according to the organizational and business independence and autonomy that is normatively guaranteed to that organization. In that way, the Election Commission is not suitable for the ordinary inspection of the Board of Auditors because not only the organizational independence of the Election Commission is constitutional guaranteed, but the request for independence and fairness due to the nature of the elections conducted by the Election Commission is stronger than any other institution.
The Election Commission and the Board of Auditors exist in an equal cooperative relationship according to the constitutional norm, and a supervisory relationship based on the fundamental normative superiority and inferiority cannot be established between the two agencies. Therefore, it is not normatively justified to deduce the auditor’s authority of the inspection to the Election Commission based only on the abstract provisions of the current auditor law without any special legal basis. It is a natural normative request in the modern rule of law that equal institutions should respect the authority of each other. Therefore, in order for the auditor to conduct a duty inspection on the Election Commission, a special explicit legal basis is required, not just legal interpretation.

#선거관리위원회 #감사원 #직무감찰 #행정기관 #독립기관 #선거사무 #Election Commission #Board of Auditor #Inspection #administrative agency #Independent institution #Election affairs

국문초록
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 감사원 직무감찰권의 본질과 한계
Ⅲ. 직무감찰 제외대상의 법리적 쟁점
Ⅳ. 직무감찰권과 관련한 선거관리위원회의 기관적 특성
Ⅴ. 선거관리위원회에 대한 직무감찰의 법제화의 쟁점
Ⅵ. 결론을 대신하여
참고문헌
〈Abstract〉

참고문헌 (25)

참고문헌 신청

권영성 / 2007 / 행정법원론 / 법문사

김철수 / 2001 / 헌법학개론 / 박영사

허영 / 2005 / 한국헌법론 / 박영사

기영석 / 1988 / 행정의 내부통제장치에 관한 연구 – 감사원의 직무감찰제도를 중심으로 - / 한국행정학보 22(1)

김선화 / 2009 / 감사원 국회이관에 관한 쟁점과 구체적 방안 / 공법연구 37(4):145~166

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헌법재판소 2008. 1. 17. 선고 2007헌마700 전원재판부

가. 적법요건에 대한 판단
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헌법재판소 2008. 5. 29. 선고 2005헌라3 전원재판부

가. 감사원법은 지방자치단체의 위임사무나 자치사무의 구별 없이 합법성 감사뿐만 아니라 합목적성 감사도 허용하고 있는 것으로 보이므로, 감사원의 지방자치단체에 대한 이 사건 감사는 법률상 권한 없이 이루어진 것은 아니다.
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