탈원전을 위한 공론화위원회의 공법적 과제 ― 독일법제를 중심으로 참여와 숙의의 법제화의 관점에서 ―

김남철

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김남철

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第46輯第3號

발행연도: 2018.2

수록면: 167 - 197 (31page)

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지난 해 신고리 원자력발전소 5·6호기의 건설중단 여부에 대하여 사회적 합의를 도출하기 위하여 공론화위원회가 설치되었다. 이 위원회는 시민참여단을 구성하여 약 1개월 정도의 숙의 (熟議)과정을 통하여 최종적으로 건설재개라는 결론에 이르렀고, 이 결론을 권고안의 형태로 정부에 제출되었으며, 정부에서는 이 결과를 존중하여 신고리 5·6호기의 건설공사의 재개를 결정 하였다. 신고리 공론화위원회는 참여민주주의와 숙의민주주의의 실현형태였다고 하는 것이 일반적인 평가이다. 참여민주주의는 대의제민주주의 아래 소외되고, 정치에 무관심한 사람들의 참여 자체를 우선시한다. 여기에서 참여과정과 조건을 중요시하는 숙의민주주의로 발전하게 된다. 숙의민주주의는 사회적 주요 사안에 대해서 이해관계자들이 대화와 토론을 통하여 의사결정을 하여야 한다는 것을 내용으로 한다. 한편 중요한 점은, 참여민주주의 또는 숙의민주주의를 실현하기 위한 ‘제도’는 그것이 법치행정의 원리와 민주행정의 원리에 부합되도록 법제화됨으로써 비로소 공법적으로 수용되는 것이라는 점이다. 오늘날 민관협력·참여민주주의·국민의견수렴 등을 위하여 위원회가 활용되는 사례가 늘고 있다. 이와 같은 위원회는 정부의 정책결정이나 우리 사회에 중요한 영향을 미칠 수 있기 때문에 일반적으로는 위원회의 설치나 규모, 인적 구성, 위원의 자격, 운영 등을 법률로 정하고 있다. 그럼에도 위원회의 인적 구성이나 대표성 등에 대하여 종종 논란이 일기도 한다. 이번 공론화위 원회의 경우에도 이와 같은 논란에서 자유로울 수는 없다. 이와 관련하여 독일의 경우 참여 또는 숙의민주주의의 절차가 법제화되어 있는 예로 독일 연방절차법상 계획확정절차와 입지선정법을 들 수 있다. 계획확정절차는 특정시설 설치에 대한 사업시행자의 사업계획을 최종적으로 확정할 때까지 거치게 되는 열람·이해관계인의 참여·토의 등과 같은 절차를 말한다. 입지선정법은 방사성폐기물 최종처리시설에 대한 입지를 선정하기 위하여 광범위한 참여를 포함한 입지선정절차를 규정하고 있다. 특히 2013년 입지선정법은 핵폐기물 저장위원회라는 일종의 공론화위원회를 규정하고 있었다. 이에 반하여 신고리 공론화위원회는 원자력발전소 건설중단 여부라는 중요한 현안을 다루면서도 국무총리 훈령에 기초하여 설치되었다. 이 훈령에는 위원회의 설치, 기능, 구성, 조직에 관한 사항만 있고, 그밖에 공론화의 방법, 절차, 참여 등에 관한 규정은 없다. 법적 근거는 미약했지만, 신고리 공론화위원회의 운영과 관련하여서는 대의제 민주주의를 보완 하는 민주적 의견수렴 절차로서 숙의민주주의를 통한 새로운 갈등해결을 보여주었다는 긍정적인 평가가 일반적이다. 다만 공론화의 무분별한 확대를 우려하거나, 공론화위원회의 법적 근거와 대표성 부족, 폐쇄적 운영, 공론화과정에서의 국회 역할 배제 등을 문제로 지적하는 의견도 있었다. 결론적으로 공론화위원회와 관련된 공법적 과제로는, 첫째, 사회적 공론화를 법제화하여야 하고, 둘째, 공론화위원회는 법률에 근거한 제도로서 법률에 의하여 설치된 다른 위원회의 권한을 침해하지 말아야 하며, 위원구성의 민주적 정당성, 대표성, 전문성, 공정성을 확보할 수 있는 제도들을 마련하여야 하고, 셋째, 공론화의 과정과 방법 등 운영에 관한 사항도 반드시 법제화되어야 한다는 점을 들 수 있겠다. 이와 같은 공론화의 법제화를 통하여 공론화 및 절차에 대한 예측가능성·법적 안정성·참여권과 숙의권 등이 제도적으로 보장되면 우리 사회의 갈등을 해결하는 방법 또한 획기적으로 개선될 것이다.

Im letzten Jahr hat die Thematisierungskommission fur die Abkommen uber die Bauunterbrechung der bauenden Shingori-Atomkrafte in der Regierung aufgestellt. Sie hat die Burgerbeteiligungsgruppe errichtet und durch 1 monatige Erorterung den ‘Fortbau’ beschlossen. Dieser Beschluß wurde als ‘Empfehlung’ der Kommission der Regierung vorgelegt und die Regierung hat danach endgultig den Fortbau der Shingori-Atomkrafte entscheidet. Das System dieser Shingori-Kommission wurde in der Regel als Erscheinungsform von partizipativer und deliberativer Demokratie bewertet. Im allgemeinen hat die partizipative Demokratie den großen Wert auf die Beteiligung selbst, und die deliberative Demokratie auf das Verfahren und die Bedingungen der Beteiligung gelegt. Aber wichtig ist, daß die ‘Institutionen’ fur die Verwirklichung der partizipativen oder deliberativen Demokratie erst durch die Gesetzgebung gemaß der Gesetesmaßigkeit der Verwaltung und dem Prinzip der demokratischen Verwaltung als ‘Offentlich-rechtliches’ angenommen werden konnen. Zur Zeit werden in der Regierung in Hinblick auf sog. PPP viele Kommissionen errichtet. Aber sie wurden in den letzten Jahren einfach zu viel zugenommen und es gibt immer noch die strittige Probleme uber den Aufbau und die Fuhrung der Kommission, die Repräsentativitat der Mitglieder usw., trotz die meisten Kommissionen aufgrund von Gesetzen aufgestellt wurden. In Korea gibt es noch keine rechtliche Regelung uber die Deliberation, aber in Deutschland gibt es als Beispiel der Gesetzgebung der partizipativen oder deliberativen Demokratie das Plafeststellungsverfahren nach den Bundesverwaltungsverfahrensgesetz und Beteiligungsverfahren nach dem Standortauswahlgesetz. Insbesondere wurde die ‘Kommission Lagerung hochradioaktiver Abfallstoffe’ nach dem StandAG 2013 wahrscheinlich ein Modell der Shingori-Kommission. Aber ganz anders ist, daß die Shingori-Kommission nicht aufgrund vom Gesetz, sondern aufgrund von der Verwaltungsvorschrift errichter wurde. Trotzdem hat die Ausführung des ‘Shingori-Kommission’ Systems gezeigt, daß das Thematisierungsverfahren in unser Gesellschaft möglich war und das als neues Konfliktlösungsmodell durch Beteiligung und Deliberation die Grenzen der repräsentativen Demokratie ziemlich gut ergänzen kann. Aber in Hinsicht auf dem öffentlich-rechtliches Recht muß die soziale Thematisierung zuerst gesetzlich geregelt werden, und im Verfahren der Thematisierung ohne gesetzliche Gründe die rechtlichen Kompetenzen der anderen Behörden und Kommissionen nicht eingreifen, ferner die demokratischen Legitimitat, die Reprasentativitat, die Sachkundigkeit und Zuverlassigkeit der Thematisierungskommission und des -verfahrens bestimmt genauer vorgeschrieben werden und die Führung der Thematisierung einschlißlich der Weise, des Verfahrens mit dem Beteiligungsprozß auch gesetzlich sicherlich geregelt werden.

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참고문헌 (22)

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[단행본] - 김남철 / 2016 / 행정법강론 / 박영사

[단행본] - 김남철 / 2015 / 원자력발전소 안전규제의 비교법적 연구 -독일- / 법제연구원

[학위논문] - 왕서정 / 2016 / 사용후핵연료 공론화 과정에 관한 연구: 경주지역을 중심으로 / 석사 / 동국대학교 대학원

[학위논문] - 함주빈 / 2017 / 정책과정에서 시민사회의 참여에 관한 연구 –중앙행정부처 산하 정부위원회 비공식행위자의 참여를 중심으로 / 석사 / 성균관대학교 국정전문대학원

[학술지(정기간행물)] - 김광수 / 2006 / 참여민주주의의 행정법적 대차대조표 / 공법연구 35 (1) : 257 ~ 297

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