이원정부제에 대한 비판과 순수대통령제 개헌의 제안 ― 헌법연구자문위원회결과보고서에 나타난 권력구조 대한 비판적 검토와 대통령제 ―

문광삼

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자료유형: 학술저널

저자정보: 문광삼

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第38輯第2號

발행연도: 2009.12

수록면: 151 - 177 (27page)

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국회의장 자문기구인 헌법연구자문위원회의 결과보고서는 개헌의 정부형태로 이원정부제와 대통령제를 제안하고 있다. 내용을 보면 대통령제보다 이원정부제에 더 비중을 두고 있다. 그러나이원정부제는 채택해서는 안 된다고 생각하는데, 그 이유는 다음과 같다.첫째로, 이원정부제 그 자체가 모순된 정치원리를 내포한 제도로서 성공하기 어렵다는 점이다.상호 융합할 수 없는 대통령제와 의원내각제의 원리를 융합하려는 시도가 하나의 ‘악의 원천’일수 있다.둘째로, 프랑스와 우리나라는 정치토양과 정치적 경험이 전혀 다르기 때문에 프랑스류의 이원정부제를 도입할 여건이 마련되어 있지 않다는 점이다. 프랑스의 경우 이원정부제는 1인집권을 혐오하는 국민성, 오를레앙형 의원내각제를 포함한 의원내각제의 경험을 바탕으로 드골의 의도를 규범화한 것이다.셋째로, 권력을 분산하여 2개의 정부에 이를 나눈다는 것이 이원정부제이지만 현실적으로 권력의 분산은 없다는 것이 프랑스의 경험이다. ‘강력한 군주제적 대통령’과 허약한 ‘얼굴마담 국무총리’의 정부가 탄생하거나 아니면 반대로 힘이 없어 ‘몽니부리는 대통령’과 대통령을 무시할 정도로 강한 국무총리 정부가 등장하게 된다. 이처럼 이원정부제는 헌법이라는 규범에 의해서가 아니고 정치상황에 따라 대통령과 국무총리의 위치가 결정되는 태생적으로 불안정한 제도이다.넷째로, 대통령의 권한이 지나치게 강하기 때문에 이를 대통령과 총리에 분산시켜 이원정부제를 한다는 것은 지나치게 순진한 사고이고 비현실적이다. 여대야소의 경우에는 강력한 대통령이탄생하여 대통령제의 문제점을 전혀 해결하지 못한다. 우리의 정치권에서 이원정부제에 기대하는여소야대의 경우에는 이른바 ‘동거정부’가 출현하게 된다. 그러나 이 경우에 문제는 더욱 심각하다. 총리는 대통령을 왕따시키고 총리가 실권을 장악하여 양자간의 적나라한 권력투쟁이 전개되게된다. 우리의 국민성을 고려할 때, 이러한 상황은 프랑스보다 우리의 경우 더욱 심할 것으로 예견된다.다섯째, 이원정부제는 대외적으로도 모순이어서 외교상 심각한 문제를 들어낼 수 있다. 동거정부의 경우, 정치노선이 서로 다른 대통령과 총리 사이에서 외국정부는 혼란을 겪을 수밖에 없다.현행 대통령제가 문제점이 없는 것은 아니지만 그렇다고 이원정부제를 도입하려는 것은 무모하고 위험한 ‘정치실험’일 뿐이다. 대통령제의 문제점은 그 ‘잡종성’에서 비롯된 것이다. 가급적 순수한 형태의 대통령제로 전환하는 것이 문제를 해결하는 열쇠이다. 필자는 4년중임제와 부통령제를 포함한 대통령제로의 개헌이 바람직하다고 생각하고 이를 제안한다.

Recently in Korea, the Amendment of the Constitution regarding the politicalstructure of South Korea is a controversial issue. The main issue is the power of thePresident which is too concentrated and too broad. To revise the governmental form ofKorea, the Constitutional Advisory Committee of the National Assembly Chairmanproposes a dual-executive government system(shortly, “dual system”) and a presidentialsystem. The Report of the Committee but stresses more the former than the latter. Ithink that the dual system is not suitable for Korea, the reasons why are as follows:First, the dual system seems hard to succeed, for the main factors of the system areout of tune with each other, and so they do not work properly. Trying to mix theprinciples of presidential and cabinet system, as Loewenstein said, could be a ‘Fons acOrigo Malorum(Source of Evil).’Second, as the political atmospheres and experiences of Korea are quite differentfrom those of France, the conditions for the dual system are not mature in Korea. InFrance, history tells us that they have a strong hatred against one-person-centereddictatorship. And the failure of the régime conventionnel during the Revolution was agood lessons to the French. They have an experience of parliamentary system,especially of Orléanisme which seems the original form of dual system. Based on suchconditions, De Gaulle could make this dual system.Third, under dual system, french experience tells that there has never been dividedpowers: sometimes ‘powerful, monarchial president’ and ‘powerless prime minister’ orsometimes powerless ‘cross-grained president’ and ‘powerful and vigorous primeminister.’ Thus this system is unstable: for the political status between president andprime minister is determined not by norm(the Constitution) but by political situation.Fourth, choicing the dual system to avoid too strong a president, it does not meanto solve the problems but to escape from that. If the President's party and the majorparty in the Parliament are the same, the President could have, so to speak, unlimitedpower. And vice versa in a dual-system government cohabitation is created wherebythe President and the Prime Minister are pitted against each other, and politicaldisorder ensues. Dual-system government results in the possible despotic power of thePresident or political conflicts between President and Prime Minister. Taking intoaccount the characteristics of Koreans, the situation threatens to become serious.Fifth, severe diplomatic problems can derives from this dual system. In case of‘cohabitation’, foreign governments sometimes have difficulties to find the realdiplomatic policy of the dual government, for the wills of the president and the primeminister are, in many cases, different.To adopt a dual system could be an imprudent and dangerous ‘political test’. SouthKorea has never experienced a pure presidential form of government in the US. Thesystem of the Korean government has been a mixed one- presidential andparliamentary. Most of the present political problems derive from a single 5-year-termPresident system and the incompatibility between the presidential system and the PrimeMinister system. A re-electable 4-year-term system(8 years total) makes the presidentmore responsible and limits “lame duck.” Adding a vice-president to the systemcontributes to establish the continuity of constituancy, is one of the best ways to trainpolitical leaders and helps to equalize regional and social stratum.The parliamentary system and dual-system government are not the keys to solveSouth Korea's present political problems. The the best and only way to solve it is tointroduce the pure presidential system which includes a re-electable 4 year-term(8 yearstotal) president and vice president.

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