지방교육자치에 관한 중앙정부와 지방정부의 권한 분쟁과 갈등해소 방안에 관한 연구

최우용

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자료유형: 학술저널

저자정보: 최우용

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제16권 제1호

발행연도: 2016.1

수록면: 147 - 178 (32page)

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[1] 본고는 무상급식 문제 등 교육과 관련한 일련의 사안들에 대하여 첨예하게 대립하고 있는 중앙정부와 지방정부간의 갈등을 해소하기 위한 방안들을 검토해 보고 그 대안을 제시한 것이다. 지방교육자치에 관한 헌법적 근거로는 지방자치에 관한 헌법 제117조, 제118조와 함께 헌법 제31조를 들 수 있다. 지방교육자치를 위한 주요 법률로는 지방자치법, 지방교육자치에 관한 법률 등이 있다. 이들 법률을 통하여 교육부는 지방교육자치에 관한 사무와 관련하여 지방교육청에 대한 행정지도와 재정적･기술적 지원을 하고 있다. 그 외, 교육부장관은 교육감의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해친다고 인정되면 시정을 명하고, 일정 기간에 이행하지 아니하면 법령위반을 이유로 교육감의 명령이나 처분을 취소하거나 정지할 수 있게 된다. 이 조항은 지방자치권을 침해하는 위헌적인 조문이라고 학계에서 오래전부터 주장되어 왔으나, 우리 법원은 그 위헌성을 부정하고 있다. 또한 교육부 장관은 교육감이 기관위임사무의 집행을 해태하는 등의 행위가 있을 때에는 교육감에게 해당 직무를 집행하도록 하는 직무이행명령을 내릴 수 있다. 기타 지방자치제도와 관련된 법령을 통하여 국가는 지방자치단체에 대하여 관여하고 있다. 중앙정부와 지방자치단체간의 갈등 해결을 위한 사법적 해결 수단으로는 지방자치법 제170조와 제172조를 들 수 있다. 그 외, 행정적인 조언, 지도, 권고 및 지원, 징계처분, 조례 및 규칙 제정 또는 개폐시의 보고의무, 예산안 의결 시 보고, 결산안 승인 시 보고, 행정자치부장관 또는 시･도지사의 자치사무에 대한 사무회계 감사권 등이 있다. [2] 지방교육자치의 실시를 어떻게 할 것인가에 대해서는 크게 두 가지 견해가 있다. 첫 번째 견해는, 전통적인 견해로 지방교육행정기관을 일반 행정기관으로부터 분리하고 독립시켜 운영하도록 하는 것이고, 두 번째 견해는 지방교육자치도 일반 지방자치행정과 같이 지방자치단체장의 책임 하에서 수행되어야 한다는 견해이다. 이와 관련하여 지방교육자치의 단위로서, 현행과 같이 교육청 중심의 지방교육자치를 하든, 단체장 중심의 새로운 교육자치행정을 하든 위헌적인 문제는 없다고 본다. 문제는 그 운영을 어떻게 할 것인가 인바, 이는 국민적 공감대와 주민의 의사를 반영하여 결정하면 될 것이다. [3] 지방교육자치에 관해 헌법재판소는 지방교육자치도 지방자치권의 일부라는 점, 민주주의･지방자치･교육자주라고 하는 세 가지 헌법적 가치를 골고루 만족시킬 수 있어야 한다는 점과 교육자치의 제 원리를 주민참여의 원리, 지방분권의 원리, 일반 행정으로부터의 독립, 전문적 관리의 원칙 등을 들면서 교육의 특수성을 강조하고 있다. [4] 이제 중앙정부의 지방교육자치에 대한 정치적･제도적 관여는 최소화해 나가는 것이 옳고, 이에 따른 제도적 정비는 시급을 요한다고 하겠다. 또한 의무교육의 확대는 시혜적 복지가 아니라, 국가가 하여야 할 사회적 서비스의 문제이며, 지방교육자치의 실질적 확대는 지방분권의 정신과 이념 하에서 지속적으로 추진되어야 한다. 헌법이 말하는 의무교육의 범위와 내용에 관한 사회적 합의를 거쳐, 독일과 같이 의무교육의 기간과 대상, 무상의 범위, 재원부담 주체까지 관련 법령에 상세히 규정하지는 못할지라도, 적어도 의무교육의 기준과 무상의 기준 정도는 입법을 통해 그 기준이 제시되어야 한다. 중앙정부와 지방정부간의 갈등의 한 원인에 입법적인 불비가 자리하고 있음을 간과해서는 안 되고, 불필요한 사회적 갈등을 야기하는 원인이 되고 있는 입법적 불비는 시급히 정비되어야 한다.

[1] This thesis examines the solutions suggested to settle deep discord between the central and local governments over a series of matters relating to education including the issue of free school meals, and offers alternatives to such solutions. Articles117, 118 and 31 of the constitutional law governing local autonomy can be cited as a constitutional basis for local education autonomy. Major laws regulating local education autonomy include the Local Autonomy Act, and the Law Concerning Local Education Autonomy. These laws enable the Ministry of Education to provide the Provincial Office of Education with administrative guidance and financial and technical support in respect of local education autonomy affairs. In addition, the Education Minister may instruct the Superintendent of Education to rectify the situation, if the Superintendent' orders or measures violate the laws and regulations, or if they are deemed so unjustified being detrimental to the public interest, and if the Superintendent fails to comply with such instructions, the Education Minister may cancel or suspend the Superintendent's orders or measures. These Articles have long been considered as unconstitutional in the academic circles as they are deemed to infringe on the rights of local autonomy, the Court, however, does not approve of such a notion. Also in the event of a Superintendent's act constituting a failure to execute the duties delegated as part of the devolution of functions to local governments, the Education Minister may issue an administrative order to the Superintendent of Education to execute such duties. The central government also interferes in the affairs of local governments based on the laws and regulations governing the local government system. Articles170 and 172 of the Local Autonomy Act can be an example of the provisions addressing judicial interventions aimed at settling discord between the central and local governments. Besides, also available are administrative advice, guidance, recommendation and support, disciplinary measures, obligation to report on the establishment, revision or cancellation of regulations and ordinances, reporting of the resolved budget bill, reporting of the closing account approval, and the right to carry out the accounting audit in respect of the autonomous affairs of the Government Administration & Home Affairs Minister and the Provincial Governors/Mayors. [2] There are two major views on how to implement local education autonomy. The first of these is a traditional view that supports the independent operation of a local education office by separating it from the office of administration in general, while the second view is that local education autonomy is to be implemented under the responsibility of the local government head like other affairs of self-government. In this connection, it will not cause an unconstitutional problem, if local education autonomy is implemented under the authority of the provincial office of education as is currently done, or if it is newly implemented under the authority of the head of local governments. What matters is the way it is administered, and this can be achieved if wishes of the residents are reflected in a decision-making process. [3] The Constitutional Court emphasizes the specific nature of education by pointing out that local education autonomy forms the part of local autonomy, that it should equally satisfy three constitutional values such as democracy, local autonomy and independence of education, and that education autonomy should be implemented based on the principles of participation of residents, decentralization, and independence from other office of administration of government . [4] The central government’s political･institutional involvement in local education autonomy should now be kept to a minimum, necessitating urgent implementation of improving the institutional system. Also expanding of compulsory education should not be seen as a dispensation given under the government's welfare program, but it should be seen as a social service that the government is obligated to provide. Local education autonomy can be substantially expanded, if continuously implemented with a spirit of decentralization and within its ideological framework. The scope and content of the compulsory education referred to in the constitutional law should now be redefined to provide at least a basis for compulsory education and its free provision through societal corporatism, although it should not be practical under the circumstances to follow a German example where the period, subject and the extent of free provision, and an organization responsible for funding and paying for the costs are established in detail in the relevant laws and regulations. It should not be ignored that one of the causes for discord between the central and local governments lies in legislative inertia, which should therefore urgently be eliminated in order to avoid unnecessary social conflicts.

#지방교육자치 #무상급식 #지방자치권 #의무교육의 범위와 내용 #지방분권 #local education autonomy #compulsory education #free school meals #decentralization #Articles170 and 172 of the Local Autonomy Act

참고문헌 (19)

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김병준 / 2009 / 지방자치론 / 법문사

이기우 / 2009 / 지방자치법

최우용 / 2014 / 지방자치법의 주요쟁점 / 도서출판 동방문화사

최우용 / 2002 / 현대행정과 지방자치법 / 세종출판사

홍정선 / 2009 / 신지방자치법 / 박영사

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