지방자치법 제5조와 행정행위의 해석 : 구역을 변경하거나 폐치 · 분합할 때의 사무와 재산의 승계 :구역을 변경하거나 폐치 · 분합할 때의 사무와 재산의 승계

손유정

doi:10.35979/ALJ.2018.08.54.301

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자료유형: 학술저널

저자정보: 손유정 (동인)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第54號

발행연도: 2018.8

수록면: 301 - 321 (21page)

DOI: 10.35979/ALJ.2018.08.54.301

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전부개정된 구 지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 전부개정된 것)은 특별시와 직할시의 산하기관에 불과하였던 구를 독립한 지방자치단체로 규정하였다. 1998. 5. 1. 위 법률이 시행된 이후 근래에 이르기까지 특별시와 자치구 사이의 재산승계와 관련하여 상당한 수의 분쟁이 발생하였는데, 이는 소유권이전등기절차 이행 청구, 소유권에 근거한 부당이득 내지 불법행위 청구 등의 형태로 지속되고 있다.
구자치제 실시에 대비하여 내무부장관은 시유재산조정지침을 서울특별시 등에 시달하였고, 서울특별시는 시유재산 조정계획, 추진계획을 수립하여 각 자치구에 시달하고 재산승계절차를 이행하였다. 위와 같은 재산승계의 절차로서 서울특별시와 자치구들과의 사이에 ‘특정 토지를 지방자치법 제5조의 규정에 따라 서울특별시장과 자치구청장 사이에 상호 인계인수하고 이를 증명하기 위하여 기명날인후 각각 1부씩 보관한다’는 내용의 구유재산 인계인수서가 작성되었고, 이후 각각의 부동산에 관하여 서울특별시가 소유권이전등기를 촉탁 · 승낙하는 방식으로 소유권이전등기가 경료되었다.
서울고등법원 2016. 7. 1. 선고 2015누36036 판결에서는 내무부장관이 작성한 지침의 법적 성격, 지방자치법 제5조 제1항 내지 제2항의 적용 여부, 재산이관을 위하여 작성한 인계인수서의 법적 의미, 지방자치법 제5조 제2항에서 정하는 지정행위에 관하여 판시하였다.
이 글에서는 지방자치법 제5조가 적용된 판례를 유형별로 살펴보고, 중층적 지방자치단체인 특별시와 자치구 사이에는 지방자치법 제5조 제2항의 ‘지역에 의하여 지방자치단체의 사무 및 재산을 구분하기 곤란한 경우’에 해당된다는 결론에 도달하였다.
또한 위 사건에서는 서울특별시장이 구유재산 인계인수서라는 문서에 의하여 지방자치법 제5조 제2항의 지정행위를 하였는지가 문제되었다. 법원은 구유재산 인계인수서에 특정 토지가 포함되어 있다고 하더라도 이는 포괄적으로 작성된 것으로서 재산이관사무를 수행하기 위한 행정절차의 일환이므로 특정 토지에 관하여 개별적 · 확정적인 지정행위가 있었던 것으로 보기 어렵다고 설시하면서, 소유권이전등기 촉탁 · 승낙행위가 이루어져야 서울특별시장의 개별적 · 확정적인 지정행위가 있는 것이라고 판단하였다. 특히 법원은 내무부장관의 시유재산조정지침, 구유재산 인계인수서가 작성된 경위, 소유권이전등기가 이루어지는 절차, 지정의 권한 주체를 종합적으로 고려하여 특정 토지에 대한 지정행위가 있었는지 여부를 해석하였는데, 이는 타당하다고 사료된다.

The former Local Autonomy Act (amended as law No. 4004 on April 6, 1988), which was amended in its entirety, designated Gu, which is merely an affiliated organization of the city government, to be an independent, local government. Since this law came into effect on May 1, 1998, there was a substantial number of disputes concerning succession of property between special metropolitan city governments and autonomous Gus. These disputes continue in the form of claims for performance of the procedure for the registration for property right transfer, claims for unjust enrichment or torts based on property rights, and etc.
In preparation for the implementation of the autonomous Gus system, the Secretary of the Interior ordered the guidelines for adjusting municipal property to the Seoul Special Metropolitan City Government, and etc. The Seoul Special Metropolitan City Government established plans for adjusting municipal property, and ordered the same to each Gu to execute the procedure for property transfer. The Seoul Special Metropolitan City Government and autonomous Gus drafted the transfer agreement for local property, stating that “the Mayor of Seoul and the head of the Gu transfer certain property in accordance with the rules under Article 5 of the Local Autonomy Act, sign the transfer agreement, and keep a copy each to evidence the same.” The Seoul Special Metropolitan City Government subsequently solicited and approved the registration for property right transfer to complete the transfer procedure.
The Seoul High Court Decision 2015Nu36036 Dated July 1, 2016 ruled on the legal character of the guidelines drafted by the Secretary of the Interior, whether Article 5 Paragraph 1 and 2 of the Local Autonomy Act apply, the legal meaning of the transfer agreement drafted for transferring the control of the property, and “designated act” set forth under Article 5 Paragraph 2 of the Local Autonomy Act.
This article studies and analyzes by category the case law on which Article 5 of the Local Autonomy Act was applied. It reached the conclusion that the case between the special metropolitan city government and the autonomous Gu, which are multi-level local governments, should be considered as “where it is impractical to separate the affairs and property of local governments based on area” under Article 5 Paragraph 2 of the Local Autonomy Act.
Further, the above case involved the issue of whether the Mayor of Seoul performed the designated act under Article 5 Paragraph 2 of the Local Autonomy Act by the document called the transfer agreement of local property. This decision instructed that it is difficult to view that there was an individual and final designated act concerning certain land, given that the transfer agreement of local property, even if it includes the same land, is drafted in comprehensive terms and a part of the administrative procedure for performing the administration of the property transfer. The decision found that there is an individual and final designated act of the Mayor of Seoul after the act of solicitation and approval of the registration for property right transfer. In particular, the court interpreted whether there was a designated act concerning specific land by comprehensively considering the guidelines for adjusting municipal property by the Secretary of the Interior, circumstances around drafting of the transfer agreement of local property, procedure for the registration of property right transfer, and the actor of authority of designation; the above appears reasonable.

#지방자치법 제5조 #시유재산 조정지침 #구유재산 인계인수목록 #서울고등법원 2016. 7. 1. 2015누36036 판결 #도로 점유로 인한 부당이득반환 #행정행위의 해석 #Article 5 of the Local Autonomy Act #guidelines for adjusting municipal property #List of transfer of local property #Seoul High Court Decision 2015Nu36036 Dated July 1 #2016 #Unjust enrichment claim based on street occupancy #Interpretation of administrative action

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가. 국가나 지방자치단체가 도로를 점유하는 형태는 도로관리청으로서의 점유와 사실상의 지배주체로서의 점유로 나누어 볼 수 있는바, 기존의 사실상 도로에 대하여 도로법에 의한 노선인정의 공고 및 도로구역의 결정이 있거나 도시계획법에 의한 도시계획사업의 시행으로 도로설정이 된 때에는 이때부터 도로관리청으로서의 점유를 인정할 수 있으나 이러한 도로
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[1]지방자치단체의 구역 변경이나 폐치·분합이 있는 경우 구역 변경 또는 폐치·분합된 지역 내에 있는 재산은 행정재산, 보존재산, 잡종재산 등의 종류를 가리지 않고 특별한 사정이 없는 한 새로운 관할 지방자치단체가 승계한다.
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대법원 1989. 7. 11. 선고 88다카16997 판결

가. 어느 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 사실상 일반의 통행로로 사용되고 있는 경우 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용승낙을 하였다고 의사해석을 함에 있어서는 그가 당해 토지를 매수한 경위나 보유기간, 나머지 토지를 도시계획선에 맞추어 분할매각한 경위와 그 규모, 통행로로 쓰이는 당해토지의
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