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한국정치학회 한국정치학회보 한국정치학회보 제20집 제1호
발행연도
1986.9
수록면
3 - 20 (18page)

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지방자치정부가 민주적이기 위하여는 그 기관적 구성으로서 住民代表性을 가져야한다. 종래에는 주민들이 대표를 선발하여 기관을 구성하는 조직의 형태에 따라 주민대표성의 반영정도가 결정된다고 보았다. 지방정부의 조직형태는 나라마다 차이가 있지만 크게 두가지로 구분한다. 내각책임제와 유사한 기관통합형과 대통령책임제에 비견할 기관분립형이 그들이다. 후자는 대체로 자치단체의 규모가 큰 데서 적합하고, 전자는 규모가 비교적 작은 데에서 알맞다. 그러나 자치 단체의 조직형태가 어떤 것이든 주민대표가 주민의 이익을 정확하게 반영할 것이라는 생각은 너무 안이한 판단이다.
주민의 요구가 자치정부의 현실적인 정책에 반영되는 것이 주민대표성의 핵심이라면 주민대표의 선발과 구성방법만으로서가 아니라 주민의 요구가 정책에 반영될 수 있는 제도적 장치로 대표성을 확보할 수 있을 것이다. 실제의 정책들은 주민대표만 참여하는 것이 아니라 수많은 이해 당사자들이 관여하고 정부관료제의 기술적 지원을 받아 결정된다. 그러므로 지방정부의 주민대표성은 정책결정 과정을 보다 감응적으로 설계함으로써 증진될 수 있다. 그러나 현대사회와 같이 불확실하고 급변하는 상황에서는 단순히 주민의 요구를 정확히 반영하였다고 현명한 정책결정을 보장할 수는 없다. 그러므로 주민대표성도 현재의 주민의 요구를 단순히 반영하는데 그치지 않고, 오히려 결과에 있어 주민들이 만족할 정책을 선택하도록 지혜와 슬기를 동원하고 관리하는 과정으로 파악하여야 할 것이다. 이에 따라 주민대표성을 확보할 수 있는 자치정부의 조직도 현명을 관리할 수 있는 제도에 초점을 두어야 한다. 조직의 결정과정에 실험과 비판이 내장되어 있을 때 지방정부의 정책은 이성의 기반위에서 이루어질 것이다. 이러한 조직에서는 주민대표자들의 역할도 정책결정자로서 보다 현명한 정책이 도출될 수 있도록 정책결정과정을 관리하는 일이 더 중요하다.
地方政府든 中央政府든 民主的으로 운영되어야 한다는 規範을 안고 있다. 民主主義의 핵심을 政治的 集團意思決定 즉 政策決定에 住民이 참여하는 것이다. 住民의 意思에 따라 政府의 意思가 결정되는 것을 住民代表性이라 한다. 어떠한 地方自治政府의 組織構成이 住民代表性을 적절하게 확보할 수 있을까? 주민대표성을 어떻게 이해하느냐에 따라 地方政府組織의 構成原理가 다르게 나타날 것으로 보여진다.
종래에는 住民代表를 선발하면 그들이 어떻게 기관을 구성하느냐에 따라 주민대표성이 결정된다고 보았다. 그러나 자치단체의 조직형태가 어떤 것이든 주민대표가 주민의 이익을 정직하게 대변할 것이라는 생각은 너무 안이한 판단이다. 대표자들은 再選도고자 하는 생각 때문에 주민의 의사를 정책에 반영할 것이라고 가정할 수 있지만, 실제로 대표들은 임기동안에 거의 독자적인 판단에 따라 정책을 선택한다. 그러므로 주민대표만 선발하여 地方政府機關을 形成하면 民主的 地方自治가 이루어질 것이라는 생각은 허구에 가깝다. 동시에 住民代表者에 의한 地方政府機關이 없이 民主的 地方自治는 不可能하다. 과연 地方政府의 組織形態에 따라 住民代表性은 어떻게 반영되는가?
住民의 要求가 현실적인 정책에 반영되는 것이 住民代表性의 핵심이다. 그것을 실현하려면 住民代表者의 選拔만으로서가 아니라 住民의 다양한 要求가 政策에 반영될 수 있는 制度가 마련되어야 한다. 실제로 정책이 결정되는 과정을 보면 住民代表만 참여하는 것이 아니라 수많은 이해당사자들이 개인적으로나 이익집단을 형성하여 영향력을 행사한다. 대부분의 정책은 관료제의 기술적 지원을 받아 결정된다. 현대산업사회에서 지역사회의 정치적 요구는 다양하게 분화되어 있다. 다양한 요구들은 하나의 정책으로 수렴될 수 없을 만큼 서로 상충한다. 이러한 상황에서 주민대표성을 보장할 수 있는 지방정부의 구성원리는 무엇인가? 주민의 현재의 요구를 정책에 정확히 반영하는 것 만으로 주민대표성은 완성되는가?
現代産業社會에서는 複雜性과 不確實性을 수반하는 급변하는 상황 속에서 정책이 결정된다. 급변하는 상황과 복잡한 현실 속에서는 주민의 의사가 정확히 반영되었다고 곧 현명한 결정을 보장하기 어렵다. 이런 의미에서 住民代表性은 現在의 住民의 要求를 단순히 반영하는데 그치지 않고 오히려 결과에 있어 주민이 만족할 수 있는 정책이 나오도록 지혜와 슬기를 동원하고 관리하는 과정으로 이해하여야 할 것이다. 따라서 주민대표자들의 역할도 政策決定者로서 보다 현명한 정책이 도출될 수 있도록 정보소통을 원활히 하고 전문지식이 정책결정에 활용될 수 있도록 결정과정을 관리하는 일이 더 중요하다. 地方政府의 組織構成도 현명을 관리할 수 있는 제도에 초점을 두어야 할 것이다. 이것을 위한 지방정부의 구성원리는 무엇인가? 이러한 질문들을 검토하는 것이 이 논문의 목적이다.

목차

한국어 초록
Ⅰ. 住民代表性의 政治經濟論
Ⅱ. 地方自治政府의 機關形態에 投影된 住民代表性
Ⅲ. 住民性代表機關의 代表性 漏出과 感應的 政策을 위한 機關構成
Ⅳ. 學習의 對象으로서 住民代表性

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