4차산업혁명은 데이터로부터 비롯된다. 그런데 AI, 머신러닝, 플랫폼 등 4차 산업혁명시대 모든 새로운 산업에 있어 가치있는 데이터는 개인의 식별, 행태 등 개인의 인격과 관련이 있는 정보이기에 개인정보의 보호와 활용의 균형잡힌 정책이 요구된다. 본 연구는 개인정보 정책의 변동과정을 탐구하므로써 디지털 기반의 지능정보화 사회로의 급격한 전환이 일어나는 4차 산업혁명 시대의 정책변동 특징을 확인하고, 향후 일어날 정책의 형성과 변동에 대한 정책적 함의를 찾고자 하였다.
개인정보 정책이 보호 위주에서 데이터 3법 개정이라는 활용 위주 정책으로 변동하게 된 핵심 메커니즘을 밝히기 위해 2011년, 개인정보 보호법 제정 시점부터 2020년, 데이터 3법 통과까지 약 10년동안의 개인정보 정책의 변동 양상을 옹호연합모형(ACF)과 정책내러티브모형(NPF)을 결합한 새로운 분석 틀을 활용하여 질적 분석을 수행하였다. ACF 이론에 따라 정책외부환경과 정책하위체제 내의 옹호연합과 중개자 등 정책행위자의 역동적 상호작용을 분석하였고, NPF 이론을 활용하여 양 연합의 내러티브 요소와 전략을 파악하였다. 이어 질적 분석으로 탐색된 정책 내러티브 요소와 전략을 뉴스기사 빅데이터 분석을 통해 실증적으로 검증하므로써 연구의 객관성과 신뢰성을 제고하였고, 2차 자료로는 드러나지 않는 정책과정에서의 내밀한 내용을 확인하기 위해 개인정보 정책에 관련된 전문가들을 심층인터뷰(in-depth interview)하므로써 해석적·맥락적 이해를 높이고자 하였다.
ACF와 NPF에서 설명하는 다양한 요소별로 정책변동에 영향을 미친 핵심 인과기제들을 살펴본 결과는 다음과 같다.
첫째, 대통령의 강력한 의지와 이에 대한 의회 세력의 지지가 정책변동의 핵심 요소라는 것을 발견할 수 있었다. 후보시절 개인정보 활용에 반대하던 문재인대통령은 취임하자 데이터 경제를 강력하게 추진하였고, 이어 정보 인권을 신념으로 개인정보 활용을 반대하던 더불어민주당이 찬성세력으로 변동하면서 정책변동이 가능해졌다. 이처럼, 강력한 대통령제 국가인 우리나라에서 대통령의 정책 의지와 리더십은 이슈의 의제화와 정책형성에 핵심적인 영향을 미치며 법안의 국회 의결을 거쳐야 하기에 의회세력의 정책에 대한 지지와 찬성은 필수적이라는 것을 확인할 수있었다.
둘째, 이익이 옹호세력의 결집과 변동의 주요한 요인이 될 수 있음을 확인하였다. 더불어민주당이 개인정보 활용 찬성세력으로 재편된 것은 신념의 변화가 아니라 정치적·경제적 이익에 따른 것이며 이러한 이익의 선택은 디지털화, 플랫폼 경제의 도래와 같은 정책 환경의 변화 속에서 데이터 기반의 신산업에 대한 강한 열망이라는 여론이 압도적으로 강해졌기 때문이다. 따라서, 한국의 정책현실에서 옹호연합의 정책에 대한 찬반 및 선호, 연합의 변동을 설명함에 있어서 ACF에서 설명하는 신념체계뿐만 아니라 이익도 주요하게 고려할 필요가 있으며, 특히 의회세력에게 이익이란 여론이므로 여론 변동을 주요하게 분석하므로써 변동의 인과기제를 좀 더 명확하게 설명할 수 있다는 이론적 함의를 도출할 수 있었다.
셋째, 정책 내러티브가 여론 변동에 핵심적인 영향을 미친다는 것을 발견하였다. ‘데이터 3법’이라는 상징적 단어의 사용, 개인정보 활용을 데이터 경제, 나아가 국가 경제 발전으로 치환하는 프레이밍 전략, 개인정보 법제를 규제로 규정하는 악의적 비방, 인물중심의 감성적 스토리텔링 등 활용옹호연합의 다양한 정책 내러티브 전략이 연합의 신념을 정책으로 전환하는데 효과적이었음을 확인할 수 있었다.
본 연구는 그간의 개인정보 정책에 대한 연구가 법 해석을 중심으로 이루어졌다는 점과 차별화하여 정책행위자들의 경쟁적 활동, 역동적 변화 양상 등을 정책적 측면에서 분석하였다는 점, ACF와 NPF를 결합한 새로운 분석 틀의 한국적 정책 맥락에서의 유용성을 확인하였다는 점에서 학문적 의의가 있다. 방법론적 측면에서, 질적 분석 결과에 텍스트마이닝을 통한 정량적 분석을 추가하므로써 NPF의 실증적 연구 발전에 기여하였다는 점에서 이론적 의의가 있다.
또한, 다양한 정책형성과 변동이 예상되는 4차산업혁명 분야에서의 정책 변동과정을 탐구함으로써 향후 유사한 정책의 설계와 형성에 대한 시사점을 제시하였다는점에서 정책적 의의가 있다. 본 연구가 가지는 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 거대한 가속의 시대에 정책환경의 변화 속도가 더 빨라지는 상황에서 사회적 합의는 오히려 예전보다 더 중요해짐에 따라 정책중개자의 신속하고 활발한 중개활동이 요구된다. 이러한 사회적 합의의 과정에서 해커톤과 같은 새로운 거버넌스 모델을 정책지향학습의 장으로 적극 활용할 필요가 있다. 둘째, 정책적 대안을 놓고 경쟁하는 옹호연합들은 여론을 우호적으로 형성하기 위해 정책 내러티브를 활용할 필요가 있다. 셋째, 4차산업혁명시대의 정책 설계와 결정은 긴 시간을 투입하여 한번에 완벽하게 하는 방식보다는 작더라도 지속적으로 민첩(agile)하게 할 필요가 있다. 또한 사전적 규제보다는 시장에서 어떻게 작동하는지 경험해보면서 사후에 규제를 집행하는 방식이 더 적절하다. 넷째, 개인정보에 대한 국가적 전략 도출에 있어 개인정보보호위원회가 리더십을 발휘하여 개인정보자기결정권이라는 헌법적 가치를 수호하는 기관으로서의 역할을 할 필요가 있다.

Data which is valuable in AI and platform economy in the 4th Industrial Revolution, are information related to individual personality such as individual identification and behavior. Since personal information has double-sided value of information usage and the right to privacy, a balanced policy on utilizing and protecting personal information is required. This study explored the dynamics of policy changes from protection to utilization of personal information to find key causal mechanism, and attempted to identify the characteristics of policy changes in the era of the 4th Industrial Revolution.
For the research, a case study using a new framework that combines ACF(Advocacy Coalition Framework) and NPF(Narrative Policy Framework) was conducted. In addition, big data analyses on news articles, which empirically verifies the policy narrative elements and strategies were performed. And in-depth interviews of experts such as government officials, lawyers, citizen activists and startups officials were done to enhance analytical and contextual understanding.
The research findings of this case study are as follows.
First, the strong will and leadership of the president and support from the parliament are key factors in policy change. In Korea, a strong presidential country, the president’s policy will and leadership have a key influence on the agenda of issues and policy formation. In addition, support and approval for the policies from parliamentary forces are essential because the bill must be passed by the National Assembly.
Second, it is confirmed that interest can be a substantial factor in the unity and changes of advocate coalition. The Democratic Party of Korea’s move from opponent to proponent for the use of personal information was not based on a change of belief, but on political and economic interests. It was because public opinion, or a strong desire for new data-based industries amid digitization and the advent of the platform economy become overwhelmingly strong. Thus, in explaining the preference to policy and change of the advocacy coalitions in the Korean policy context, interests as well as belief system in ACF should be mainly considered. Especially, since the interests of parliamentary forces are influenced by public opinion, the causal mechanism of policy change can be explained more clearly and profoundly by analysing public opinion change.
Third, it was found that policy narratives has a key influence on public opinion change. The various policy narrative strategies by pro-utilization coalition, such as positive encouragement for Fintech companies, use of symbolic words called "Three Laws of Data Protection and Utilization," framing strategy to replace personal information with national economic development were effective in getting approval from the public.
The academic significance of this study lies in that it analysed the competitive activities and dynamic changes of policies beyond the limitation of the previous studies which mainly focused on the legal principles of Personal Information Protection Act. In terms of methodology, it is of theoretical significance in that it confirmed the usefulness of a new analysis framework combining ACF and NPF in the context of Korean policy and contributed to the empirical research development of NPF by performing big data analysis.
This study is meaningful in that it presents implications for the design and formation of similar policies in the future in the field of the 4th Industrial Revolution. The following policy implications are derived.
First, in the rapidly changing policy environment in the era of huge acceleration, quick and active brokerage activities by policy brokers are required. And to reach a broad social consensus, it is necessary to actively use new governance models such as hackathons as a policy-oriented learning. Second, the advocacy coalitions competing for policies need to use policy narratives to form favorable public opinion. Third, policy design and decisions in the rapidly changing era of the 4th Industrial Revolution need to be continuously agile, even if they are trivial, rather than spending a long time to perfect them at once. Rather than pre-regulation, it is more appropriate to enforce regulations afterwards while experiencing how they work in the market. Fourth, it is necessary for the Personal Information Protection Committee to play a leading role as an institution that protects the constitutional value of the right to self-determination of personal information in deriving a national strategy for personal information policy.