이 연구는 문화유산의 보존·복원 및 유지관리를 위하여 국제사회가 최초로 헌장의 형식으로 합의한 「아테네 헌장」(1931) 제정에 영향을 미친 정책 네트워크를 분석한 논문이다. 정책 네트워크 이론은 하나의 정책이 도출되기까지 배경이 된 정책환경과 이에 대응하여 정책 과정에 참여한 정책행위자의 역할, 상호작용, 관계구조라는 요소를 통하여 정책결정과정을 분석할 수 있는 도구이기 때문에 문화유산 보존 국제원칙의 기틀을 마련한 「아테네 헌장」의 구조를 파악할 수 있는 분석틀로서 유용하다.
정책학, 행정학 분야에서 이뤄지는 연구는 정책과정의 복잡성, 다원성을 바탕으로 하기 때문에 다양한 정책행위자의 관계를 실증적으로 관찰할 수 있어 그동안 내용의 소개에 그쳤던 문화유산 보존 국제원칙을 보다 입체적으로 분석할 수 있다는 이점이 있다. 기존 연구들이 주로 국제원칙의 개념과 내용에 관하여 분석하였다면 원칙이 만들어지기까지 영향을 받은 외생적 조건과 정책결정에 기여한 공식적·비공식적 정책행위자의 상호작용 및 영향 관계를 정책학 측면에서 분석한 것은 이 연구의 독창적인 시도이다.
건축문화유산의 수리복원 및 유지관리를 위한 헌장은 1931년 「아테네 헌장」부터 1964년 「베니스 헌장」, 1981년 「버라 헌장」, 1994년 「진정성을 위한 나라문서」, 1999년 「역사적 목구조물 보존을 위한 원칙」, 2003년 「건축문화유산에 대한 분석, 보존, 복원 원칙」 등으로 발전되는데 보존원칙의 태동이 된 「아테네 헌장」의 정책 네트워크를 분석한 결과는 다음과 같았다.
먼저 정책환경으로는 잦은 전쟁과 예상치 못한 자연재해로 파괴된 문화유산을 다시 복구하고 재건하는 과정에서 이를 ‘어떻게 대응할 것인가?’에 대한 사회적 배경이 있었다. 먼저 전시(戰時)에 국가가 문화유산을 보호해야 할 의무에 대하여 논하면서 전쟁 중에 식별 및 보호해야 하는 문화유산의 범위가 정해졌다. 그러나 불행히도 제1차 세계대전(1914-1918)이 발발하여 초토화된 도시와 문화유산의 피해를 복구하는 작업에서 건축유산과 도시, 지역의 회복과 복구, 재생과 재건에 대하여 다시 고찰할 수 있는 시기적 배경이 있었다.
또한 프랑스, 영국, 이탈리아 등 유럽에서 이미 제기되었던 문화유산 보존에 관한 이론과 철학은 국가 자체적으로 문화유산 보호를 위한 조직과 법제를 만드는 기반이 되었다. 이러한 가운데 유럽 문명의 발상지라 할 수 있는 그리스에서 1894년 대지진으로 인한 복원 작업에서 활용된 ‘재구성’의 방법 즉, 아나스틸로시스(anastylosis)에 대한 고민들은 궁극적으로 전문가들의 교류 및 검토를 요구하는 외부적 환경이라고 볼 수 있다.
정책행위자 면에서 공식적으로는 국제연맹 산하의 국제지적협력위원회와 국제지적협력연구소, 그리고 국제박물관사무소와 같은 국제기구가 회의를 주도하면서 정책을 입안하였다고 볼 수 있으나 비공식적으로는 건축가 및 기술자, 보존가와 같은 전문가, 학계, 그리고 각 국의 문화유산 전담 공무원과 같은 전문대표단이 회의에서 적극적으로 개입한 것을 알 수 있었다.
한편 이러한 국제조직에 사상적 영향을 미쳤던 비공식적 정책행위자인 학자, 건축가, 수리기술자 등 전문가들은 18세기 말부터 문화유산 보존이론의 흐름이었던 당시 양식적 복원, 반 복원, 문헌학적 복원, 역사적 복원, 과학적 복원, 비평적 복원으로 점진적 발전해 나가는 추세 안에서 문화유산을 바라보고 있었다. 특히 「아테네 헌장」이 제정된 ‘제1회 예술적·역사적 기념물을 위한 국제 건축가 및 기술자 회의’에서 이론적 중심을 세운 이탈리아 건축가 구스타보 지오반노니(Gustavo Giovannoni)는 문헌학적·역사적 연구를 바탕으로 비판적 분석과 해석을 통하여 건축물의 원형을 재구성해야 한다고 주장한 카밀로 보이토(Camilo Boito)의 학파 중 한 사람으로서 건축물의 재료적 진정성은 역사적 구조를 보여주는 층위에서 나오므로 이를 구분하고 인정해야 하는 사상적 토대를 구축하였다. 보이토의 주장은 「이탈리아 복원헌장(Carta Italiana del Restauro)」(1883)으로 성문화되었기 때문에 지오반노니가 아테네 회의를 주재하면서 문화유산 보존 원칙의 합의를 위한 사상적 토대가 세워지게 되었던 것이다.
보존에 대한 이론이 국가의 성문법으로서 문서화되자 재료의 진정성, 문화유산의 가치에 대한 이해가 보다 깊어졌고, 보이토의 견해를 보다 발전시킨 구스타보 지오반노니도 최소한의 개입과 건축문화유산이 지니고 있는 모든 기간에 대한 존중을 바탕으로 역사, 예술, 기술의 총집합체인 문화유산을 바라보는 관점을 확립시켰던 것이다.
아테네 회의의 의장을 맡았던 구스타보 지오반노니는 평상시의 유지관리 및 구조적 보강을 강조하고 마지막 수단으로서 불가피한 복원이 이행될 경우 현대 기술의 도입을 허용하면서 이러한 개입을 실행하는 주된 목적은 구조의 진정성을 필수적으로 보존하는 것이라고 보면서 회의에 참여하였던 문화유산 전담 공무원, 건축가, 보존가, 고고학자 등과의 논의를 통하여 최종적으로 ① 일반원칙 ② 행정 제도와 법률 ③ 미학적 가치를 제고하기 위한 주변환경 ④ 복원에 필요한 재료 선정 ⑥ 보존 기술 및 기법 ⑦ 국제협력 면에서의 보편적 원칙을 정립하였다.
이전에도 이러한 정책행위자들이 상호작용할 수 있는 계기는 1883년 이탈리아 로마에서 열린 ‘건축가 및 기술자 국제회의’, 1904년 스페인 마드리드에서 열린 ‘제6차 국제 건축가 총회’, 1905년 그리스 아테네에서 열린 ‘국제고고학회의’로 전문가들은 고고학적 발굴과 박물관 운영, 문화유산 교육 등에 대한 논의가 있었다.
그러나 국제박물관사무소가 예술품을 어떻게 보존할 것인가에 대하여 최초로 ‘과학적 방법 연구에 대한 국제회의’를 1930년에 개최하였으나 그 대상이 회화, 조각 등 동산 문화재에 한정되어 있어서 그 범위를 확대하여 건축문화유산을 다룰 필요가 있었고 이러한 배경에 따라 1931년 드디어 ‘예술적·역사적 기념물을 위한 국제 건축가 및 기술자회의’가 개최되었던 것이다.
한편 관계구조 면에서 당시 회의 구성국은 이탈리아, 그리스, 독일, 프랑스, 영국, 벨기에, 스페인, 오스트리아, 네덜란드, 폴란드, 루마니아, 노르웨이, 스웨덴, 체코슬로바키아. 스위스, 터키, 유고슬라비아가 참가하였던 것처럼 서구 중심적이고 다소 폐쇄적이라는 한계가 있기도 하였지만 학계 전문가 및 국제기구, 회원국가 내 국가지적협력위원회 등과의 관계는 협력적 조정방식을 기반으로 공동 목표의 설정 안에서 개방적인 편이었다고 볼 수 있다.
이로써 「아테네 헌장」의 정책 네트워크는 첫째, 공식적 정책행위자인 국제연맹, CICI, IICI, OIM은 지진과 산업화로 인한 대기오염, 그리고 전쟁으로 인한 건축문화유산의 파괴와 피해를 인식하면서 이를 대응하기 위한 ‘국제회의’를 개최하여 학계, 기술자, 건축가, 발굴·보존·복원 전문가 등을 참여시켜 문화유산 보존에 관한 정책 네트워크를 구축하였다.
둘째, 이러한 정책 환경에 대응하는 정책행위자는 공식적, 공공적 면에서는 상호 교류의 장을 먼저 제공했고 아테네 회의에 참석한 문화유산 전담 공무원, 건축가, 보존·복원·발굴을 담당하는 전문가, 지리학·박물관학 등 관련 학문을 연구하는 학계들은 전문분야는 상이하더라도 궁극적으로 ‘문화유산의 지속가능한 보존’이라는 목적을 달성하기 위하여 각 행위자가 갖고 있는 정책적 이익을 구현하고자 하였다.
이로써 문화유산의 특징이나 역사적 가치를 훼손하는 실수를 방지하기 위해 복원 계획을 전문가의 식견에 기초한 평가에 따라 작성해야 하는 당위성이 확보되었던 것이다.
또한 각 국에 설립된 국가 지적협력위원회들은 국제원칙의 국내적 이행을 원활히 지원하였고 각 국이 역사적 유적 보존에 관한 문제를 국내법에 따라 해결할 수 있도록 하였다. 특히 아테네 회의에서 발표를 하였던 주요 전문가들은 영국, 프랑스, 벨기에, 폴란드 등 자국에서 시행되고 있는 문화유산 보호와 관련한 법제를 소개하면서 궁극적으로 국가가 준비해야 하고 발전시켜야 하는 지침에 대하여 논의할 수 있었다.
고고학자들이 실제 발굴 현장에서 겪었던 문제에 대한 국제 보편적 원칙을 위하여 발굴된 고고학 유적 중 긴급 수복의 대상이 되지 않는 것은 그 보호를 확실하게 하기 위해 재매장되는 원칙이 세워졌고, 건축가와 복원가의 주장에 따라 구조물 강화를 위한 현대적인 기술과 재료가 제한적으로나마 복원 작업에 사용될 수 있도록 된 것이다.
즉 각각의 전문 식견과 경험들은 회의 안건 안에서 반영되어 궁극적으로 「아테네 헌장」의 양식으로 최종적으로 산출되었던 것이다.
셋째, 하나의 국제 문서가 완성되기까지 정책행위자들은 당시의 교통, 통신의 한계에도 불구하고 학술지 게재 및 출판, 서신 교환, 회의 참여 및 의견 개진 등 교류의 통로에 적극 참여하였다. 변화하는 정책환경에 대응하기 위하여 각자의 정책이익 달성이 참여 동기가 되어 본인들이 가진 자원을 최대한 활용하는 과정에서 정책이 결정될 수 있음을 알 수 있었다.
넷째, 「아테네 헌장」은 1930년대 당시 시대적 배경에 대한 정책산출이기 때문에 현재의 관점으로 보았을 때에는 동양의 보존방식 및 철학이 반영되지 못하였던 점, 그리고 유형문화유산과 무형문화유산의 통합적 접근이 부족하였다는 한계를 지적할 수 있게 하지만 궁극적으로 이러한 부분들이 추후의 문화유산 국제 보존원칙으로 보완되고 발전될 수 있던 계기가 되었던 것을 알 수 있었다.
「아테네 헌장」은 추후 1964년 「베니스 헌장」, 1994년 「진정성을 위한 나라문서」, 1999년 「역사적 목구조물 보존을 위한 원칙」, 2003년 「건축문화유산에 대한 분석, 보존, 복원 원칙」 등으로 발전하는 문화유산 보존 국제원칙을 시기, 재료, 기술 및 기법 면에서 기준점을 형성하였다는 것에 의의가 있다. 따라서 정책 네트워크 이론을 적용하여 건축문화유산의 역사적, 예술적 가치를 바라보는 관점과 복원 및 보존의 접근 방식, 재료와 기술 면에서 전통과 현대기술의 조화 등을 제시한 「아테네 헌장」을 분석한 이 논문은 현재 국제사회에서 통용되는 원칙의 기원과 그 정책산출의 당위성을 파악하였다는 학술적 중요성이 있다.
문화유산 보존 국제원칙이 성립된 배경을 알아야 각 환경적 맥락에 맞는 보존원칙을 고안할 수 있기 때문에 건축문화유산의 보존과 복원에 대한 접근법의 원류를 밝힌 이 논문은 향후 건축문화유산의 지속가능한 보존과 활용을 위하여 학자와 정부, 국제기구, 건축가나 수리 기술자?기능자, 시민의 관점에서 보존원칙의 방향성을 제시하는데 기초자료로 활용될 것이다.

This study is an analysis of the policy network that influenced the enactment of the Athene Charter (1931), the first international agreement for the conservation and restoration of cultural heritage. This is because the policy network is a tool for analyzing the process of policymaking through factors such as the role, interaction, and relationship structure of policy actors in the context of a single policy being derived.

Since policy studies in the fields of policy studies and administrative studies are based on the complexity of the policy process, analysis through policy network theory, which can empirically observe the relationships of various policy actors, has the advantage of analyzing the international principles of preserving cultural heritage in a more three-dimensional manner. If existing studies have mainly analyzed the contents and concepts of international principles, it can be seen that analyzing the background context, probability, and relationship between official and informal policy makers who contributed to policy decisions until a single principle is established is an original attempt, so it has great academic implications.

The Charter for Repair Restoration and Maintenance of Architectural Cultural Heritage is developed from the 1931 Charter of Athens in 1964, the Charter of Burra in 1981, the Nara Document on Authenticity in 1994, the Principles for the Preservation of Historic Timber Structures in 1999, and the 2003 Principles for the Analysis, Conservation and Structural Restoration of Architectural Heritage, which became the beginning of the principle of preservation.

First of all, there was a social background on how to respond in the process of restoring and rebuilding cultural heritages destroyed by frequent wars and unexpected natural disasters. Discussing the country''s duty to protect cultural heritage during the war, the scope of cultural heritage to be identified and protected during the war was set, and it was an opportunity to review the restoration and reconstruction of architectural heritage, cities, regions, and areas in the work to recover from the outbreak of World War I (1914-1918) and the damage to devastated cities and cultural heritages.

In addition, the exchange of ideas on conserving cultural heritage, which was discussed in France, the United Kingdom and Italy, soon led each country to create its own cultural heritage protection organization and legislation, and in the midst of this, we could see that the concerns about the Anastylosis method used in the restoration work of the 1894 earthquake in Greece, the beginning of European culture, were an external environment that ultimately required exchange and review by experts.

In terms of policy-makers, it can be seen that international organizations such as the International Intellectual Cooperation Committee under the League of Nations, the Institute for International Intellectual Cooperation, and the International Museums Office led the meeting, but informally, experts, academics and delegations from each country, such as architects and engineers, conservationists, acted in expert meetings and had a direct impact.

Meanwhile, experts such as unofficial scholars, architects, and repair technicians who were the basis of ideology, theoretical basis, gradually developed into stylistic restoration, anti-restoration, philological restoration, historical restoration, scientific restoration, and critical restoration. Among them, Camilo Boito argued that the material authenticity of the building lies in the classification of layers that show the historical structure. Voyito intended to codify the original architecture through critical analysis and interpretation based on literary and historical research as the "Carta del Restauro" (1883).

As the theory of conservation was documented as the nation''s written law, an understanding of the authenticity of materials, the value of cultural heritage became deeper, and Gustavo Giovannoni, who further developed Boito''s views, also established a view of cultural heritage, a aggregate of history, art and technology, based on minimal intervention and respect for all periods of time held by architectural and cultural heritage.

Gustavo Giovannoni, who chaired the Athens Conference, finally discussed the general rule, the aesthetic enhancement of historical monuments, and the restoration material with cultural heritage officials, architects, conservationists, archaeologists, etc. who participated in the meeting, recognizing the introduction of modern technology as necessary.

Previously, the opportunity for these policy makers to interact was the International Conference on Architects and Engineers held in Rome, Italy in 1883 and the International Archeology Conference held in Athens, Greece in 1905 since the 6th International Conference on Architects held in Madrid, Spain in 1904, where experts discussed archaeological excavations, museum operations, and cultural heritage education.

Then, OIM held the International Conference on Scientific Method Studies in 1930 as the first international conference on the preservation of artworks, but its scope was limited to movable cultural heritage, including paintings and sculptures, which led to the expansion of the scope of the conference, and in 1931, the International Conference of Architects and Engineers for Artistic and Historical Monument was finally held.

In terms of relationship structure, however, the conference''s relations with academic experts, international organizations and member states were open and horizontal in setting joint goals, although there were limitations in Europe-centric and closed relations, as did Italy, France, Belgium, Greece, Spain, the Netherlands, Austria, Poland, Germany, Norway, Romania, Sweden, Switzerland, Yugoslavia, Czechoslovakia and Turkey.

As a result, the "Athene Charter" was able to identify that the efforts of the parties to the agreement to respond to changes in the environment surrounding cultural heritage were not simply made or decided by the sole government, but that the relationship structure with the relevant institutional and non-institutional stakeholders, such as the people, architects, engineers, researchers, educators, and central and local cultural heritage management officials, was officially and not officially and unofficially conducted.

Second, it can be seen that when a series of international principles are adopted through expert meetings, they were ultimately driven by the will to achieve the firm policy goal of ''sustainable management and conservation of cultural heritage''.

Third, unofficial policy participants in the private sector could see that private education and participation should be based on private education in order to ultimately see policy effects, although they were not clearly exposed to policy effects.

Fourth, it was understood that the international principle of preserving cultural heritage, which was somewhat Western-centered, needed to be recognized in the future to respect and promote all cultural differences, including customs and traditions, based on cultural diversity in which the cultures of each society and community are expressed in various ways, before the restoration of wooden cultural heritage in the East, its authenticity, and its integrated approach to tangible and intangible heritage can be achieved.

The analysis of the Athene Charter, which formed a reference point for the international principles for preservation of cultural heritage in terms of timing, materials, technology and techniques, showed how the conservation principles were established and carried out. Therefore, it is meaningful that this study has grasped the origin of the principles that are accepted in the international community and the justification for its policy calculation.

The paper, which reveals the original source of the approach to the conservation and restoration of architectural and cultural heritage in the future, will be used as a basic material to present the direction of conservation principles from the perspective of scholars, governments, international organizations, architects, repair technicians, technicians, and citizens for the sustainable preservation and utilization of architectural and cultural heritage.