본 연구는 최근 많은 정책행위자들이 참여한 상황에서 복잡하고 역동적인 정책과정을 거쳐 변동되어 온 ‘사립유치원 공공성 강화 정책’을 탐색하며 정책변동의 요인과 과정 그리고 그 결과 사이의 인과관계를 밝히는데 목적을 둔다.
연구 목적을 달성하기 위해 설정한 연구문제는 다음과 같다.
첫째, ‘사립유치원 공공성 강화 정책’의 변동에 영향을 미친 주요 요인들은 무엇이며 어떻게 작용했는가?
둘째, ‘사립유치원 공공성 강화 정책’ 변동과정에서 정책행위자들은 어떠한 방식과 행동을 통해 대응했는가?
셋째, 정책행위자들의 정책전략을 통한 대응방식 및 활동 수준과 그 결과 사이의 인과관계는 어떠했는가?
넷째, 분석결과를 통해 볼 때 본 연구의 분석 틀은 적실성이 있는가?
이러한 연구문제를 바탕으로 ‘사립유치원 공공성 강화 정책’의 변동과정 분석을 위한 연구 분석틀을 확정하고 문헌조사를 수행하였다.
‘사립유치원 공공성 강화 정책’의 변동과정 분석 연구 결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, ‘사립유치원 공공성 강화 정책’에 영향을 미친 요인은 ‘사립유치원 운영의 투명성 제고를 위한 법적·제도적 장치 미흡’, ‘유아교육에 대한 신자유주의 영향’, ‘정책 관련 각종 법령’, ‘유아교육에 대한 공교육체제 확립 결정’, ‘정책에 대한 국민들의 여론’, ‘정권교체’ 등이다. ‘사립유치원 운영의 투명성 제고를 위한 법적·제도적 장치 미흡’, ‘유아교육에 대한 신자유주의 영향’을 제외한 나머지 요인이 정책과정 전반에 걸쳐 지속적으로 ‘사립유치원 공공성 강화 정책’ 추진의 정당성을 입증하기 위한 재원으로서 영향을 미쳤으며, 정책변동을 촉진하는 요인이 되었다.
둘째, 정책행위자들의 활동을 살펴보면, 이들은 특정 정책에 대한 동일한 신념체계를 공유하며 옹호연합을 결성하고 유지하였으며, 자신들의 신념이 정책에 반영되도록 동원 가능한 다양한 정책전략을 적극적으로 펼치며 경쟁하였다. 옹호연합은 크게 정책을 추진하기 위한 정책찬성옹호연합과 저지하기 위한 정책반대옹호연합으로 대별하였다. 이들은 다양한 활동과 정책전략을 펼치는 과정에서 자신들의 신념이 변화되기도 하였다. 규범적 핵심 신념은 변화되지 않았으나, 정책핵심 신념은 정치적으로 영향력을 행사할 수 있는 자신들의 입지 상황을 고려하여 부분적으로 양보하는 경향이 나타나기도 하였다. 더욱이 도구적 측면 신념은 상황에 따라 비교적 쉽게 바뀌었다. ‘한유총’이 2019년 3월 악화된 여론과 교육당국의 강경대응으로 사립유치원의 에듀파인을 전격 수용한 사실이 그 예시이다. 그러나 이러한 경우는 극적인 상황에 따른 옹호연합 유지를 위한 것으로서 일시적인 현상일 수 있다. 일반적으로, 양 옹호연합 간 신념이 충돌하는 대립과 갈등의 정책 경쟁의 장에서는 합의를 이루어 내기가 쉽지 않다. ‘한유총’이 불리해진 정치적 상황을 모면하고자 에듀파인을 전격 수용하였지만, 2개월 후 「사학기관 재무·회계규칙」 개정 무효화 소송과 에듀파인 의무화 소송을 제기한 것이 그 예시이다. 이러한 정치적 갈등은 정책중개자에 의해 완화되는데, 본 연구에서는 법원이 그 역할을 수행하였다. 법원은 ‘한유총’ 내 회원인 사립유치원 원장들이 제기한 소송을 모두 기각하는 판결을 내렸으며, 이를 통해 양 옹호연합은 정책전략을 수정하는 계기가 되었다.
셋째, 정책행위자들의 정책전략을 통한 대응방식 및 활동 수준과 그 결과 사이의 인과관계를 살펴보면, 옹호연합 간의 정치적인 성패는 외적변수로부터의 재원과 제약, 그리고 다양한 정책전략을 통한 대응방식이 어떠했는가에 따라 달라졌다. 정책찬성옹호연합은 정책행위자들에게 영향을 주는 강도가 높은 수준인 역동적인 외적변수에서 유리한 재원을 확보하였고, 다양한 정책전략을 펼치는 게임의 장에서도 정책찬성옹호연합에 유리한 상황이 연출되었다. 결국, 정책중개자에 의한 중재를 통해 과거의 소극적인 정책 추진에서 적극적인 정책 추진으로 변화하는 계기를 맞이하였다.
넷째, 본 연구의 분석틀인 ACPS의 적실성을 살펴보면 다음과 같다. Sabatier의 옹호연합모형(ACF)과 Kingdon의 정책흐름모형(PSF)의 장·단점을 상호·보완하여 결합한 ACPS 모형은 ‘사립유치원 공공성 강화 정책’의 변동과정을 보다 역동적으로 설명할 수 있었기에 적실성이 있다고 판단된다. 즉, ACF의 단점인 정책행위자들이 하위체제에 참여하게 되는 배경과 과정, PSF의 단점인 정책하위체제에 영향을 미치는 외적변수와 옹호연합 및 신념체계 공유 등을 상호·보완해 줌으로써 정책현상을 더욱 잘 이해할 수 있었다. 아울러, ACPS는 옹호연합을 분석단위로 활용함으로써 복잡한 정책현상을 간략하게 설명할 수 있었으며, 각 옹호연합 간 3개의 위계로 되어 있는 신념체계를 고찰함으로써 정책현상을 밝히는 데 효과적이었다고 볼 수 있다.
올바른 ‘사립유치원 공공성 강화 정책’이 추진되기 위한 제언을 하면 다음과 같다. 첫째, ‘(가칭) 사립유치원 공공성 증진 센터’를 설치하여 운영할 필요가 있다. 둘째, 사립유치원 공공성 강화를 위한 지역교육청-학부모-사립유치원 간의 협의체를 구성할 필요가 있다. 셋째, ‘유치원 3법’ 개정이 조속히 이루어져야 한다.