본 연구의 목적은 첫 번째, 서울로7017 프로젝트에서 유사한 배경을 가졌지만 상이한 결과를 나타낸 두 공동체의 거버넌스를 분석하여 결과에 영향을 미친 요인을 파악하는 것이다. 두 번째, 보통의 경우 중재 역할을 맡았던 정부를 직접적인 이해당사자로 인식하여 새로운 시사점을 제시하는 것이다. 사업의 결과뿐 아니라 진행 과정에 따른 공동체의 상호작용을 분석하기 위하여 IAD(제도분석틀)을 활용하였다.
제도분석틀은 다양한 인간 행태에 대한 이론들을 통합하여 사회현상의 갈등과 의사 결정 구조를 이해하기 위한 제도분석 방법이다(Ostrom, 2005). 정성적 성격이 강하고 분석의 범주가 범용적이기에 다학제간 연구에 효과적이다. 사전조사를 위해 사회적 조건과 제도에 관한 문헌 연구를 수행하였으며, 현장조사로는 심층 인터뷰를 수행하였다. 심층 인터뷰의 분석은 Rater(2002)의 4단계 구술분석방법을 활용하였다.
서울로7017 프로젝트에서 주요 공동체로 다뤄진 집단은 남대문시장 상인과 서계·청파동 봉제 산업 종사자이다. 회현·중림·서계동의 주민들과는 달리 고가도로의 폐쇄가 금전적 손실로 이어지기 때문이다. 그러나 이들은 서울시와의 갈등을 무마하였다. 생계가 얽힌 일임에도 불구하고 갈등이 조정될 수 있었던 이유는 무엇일까? 혹은 갈등이 조정되었다고 볼 수 있는가? 사실 사업은 과거의 도시개발사업과 크게 다르지 않다. 모든 갈등이 해결되지 않았음에도 불구하고 사업은 별개로 진행되었으며, 해결 수단 또한 숙원 사업의 부분적 해결이었기 때문이다. 이러한 해결방식은 공동체가 초기의 목적과 다른 성과를 달성하게 한다. 서울로7017 프로젝트에서 역시 마찬가지였다. 현재의 결과에 대하여 남대문시장 상인과 서계·청파동 봉제 산업 종사자 모두 아쉬움을 내비치고 있다. 그러나 서계·청파동 봉제 산업 종사자 중 일부는 오늘날 서울로7017의 운영에 적극적으로 가담하고 있다. 본 연구는 이러한 차이에 영향을 미친 요인을 밝혀내기 위하여, 범용적인 항목으로 다층적 분석이 가능한 제도분석틀을 응용하였다. 분석틀의 항목은 외생변수, 행위의 장, 상호작용, 결과로 구분하였다. 외생변수는 ‘서울역 고가도로의 물리적 상황·고가도로 인근 현황 및 주체·관련 계획 및 법률’로 세분화하였다. 행위의 장은 ‘행위 상황’과 ‘행위자’로 다시 구분되며, 각각 ‘갈등표출기·갈등조정기’ 및 ‘구성 및 관계·제도·협의기관’으로 구분된다. 연구의 결과, 갈등 해소의 원인은 ‘숙원 사업의 해결 및 체념’ 이었다. 그리고 여기에 영향을 미친 결정적인 요인은 행위자 분석에서 나타났다. 분석 결과는 다음과 같다.
남대문시장의 공동체 구성은 ㈜남대문시장주식회사, 남대문시장대표상인회, 주식회사 소속 상인회, 관할권 밖 상인회, 상인, 노점상이다. 시장개설권을 획득한 이래로 공공과의 협의는 주식회사의 몫이었으며, 의결권을 가진 것은 지주회 위주의 이사진들이었다. 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」에 의한 대표상인회가 조직되고 의결권이 옮겨갔으나 마찬가지였다. 사업이 진행되었던 2014년의 대표상인회의 정관 중 ‘효율적인 시장의 운영을 위해 주식회사의 사장이 대표상인회의 회장을 겸한다.’라는 조항이 있었기 때문이다. 지주회로 이루어진 집단의 특성상 실제 상인들의 필요를 파악하긴 어려웠고, 그 결과 상인들의 ‘피부에 와닿지 않는 사업’이 진행되었다. 상인들은 주식회사의 업무 방식과 발전 의지가 없음을 비판하였다. 남대문시장은 서울시 소상공인지원과 및 중구청 전통시장과의 조력을 받고 있다. 남대문시장은 반대 집회로 큰 목소리를 낸 결과 도시재생권역으로 포함되었지만, 남대문시장에서의 사업이 도시재생의 취지를 가졌다고 보긴 어렵다. 사업이 진행되던 시기, 남대문시장과 인접한 신세계백화점이 면세점 사업권을 위해 MOU를 체결하면서 신세계 인사 위주의 글로벌 명품시장 육성사업단이 조직되었다. 그에 따라 사업단이 남대문시장에서의 주요 사업을 담당했기 때문이다. ‘중소기업청과 소상공인시장진흥공단’의 전통시장 활성화 지원사업인 ‘글로벌 명품시장 육성사업’은 사실상 외국인 관광객 유치를 위한 환경개선, 콘텐츠확충, 홍보 등에 치우쳐있다. 결과적으로 인터뷰에 응하였던 일반 상인과 관계자들은 모두 사업 결과에 대해 불만족스러움을 표시했다.
서계·청파동 봉제 산업 밀집 지역의 분석 결과는 다음과 같다. 서계·청파동 봉제 관련 공동체는 4개의 집단으로 구성되어 있었으나 2개의 단체로 집중되었다. ‘청파봉제소상공인협동조합’과 ‘서울봉제산업협회’ 서부지부이다. 협회는 2016년에 ‘(사)한국봉제패션협회’로 법인화되었고, 2018년 3월 조합과 통합하였다. 이들 역시 초기 관계는 원만하지 않았다. 지역토박이 위주였던 조합이 서계동에서의 영업 기간이 짧은 협회를 견제했기 때문이다. 그러나 봉제업에 대한 위기의식을 기반으로 서울시에 원하는 바를 강력하게 주장하고자 함께 의견을 조율하였다. 이들은 구성원 모두가 봉제업에 직접 가담하고 있는 이들이었으며, 공동체 리더의 발전 의지가 높았다. 한편, 해당 지역은 봉제 업체가 밀집되어 있으나 제도적 지원이 미흡한 상태였다. 만리재로를 기준으로 3개의 자치구가 맞닿아 있는 곳이기 때문이다. 출연기관인 디자인재단과의 관계 또한 원만하지 않았다. 이러한 상황에서 그들은 지역의 발전을 우선시하여 서울시에 협조하였다. 그 결과 시설 및 설비 확충, 인력 양성 방안 마련 등 소정의 성과를 이루어냈다. 더불어 일부 임원들은 서울로7017의 운영관리에 동참하여 관계를 유지하고 있다. 그러나 이들 역시 마냥 만족하기만 하는 것은 아니다. 앞으로의 미래에 대한 불안감 때문이다. 또한, 약속되었던 사업들이 다수 불발되었던 점을 지적하며 아쉬운 소감을 밝히기도 했다.
결과적으로 서계·청파동 봉제 산업 종사자 집단이 남대문시장 상인 집단과 비교하여 고무적인 성과를 낼 수 있었던 이유는 다음과 같다. 동종업에 종사하는 집단의 공감대 형성이 용이했고, 사회적 여건과 지원 제도가 미흡하여 리더를 비롯한 지역 공동체의 발전 욕구가 절실했기 때문이다. 그러나 이들을 수혜자라고 할 수는 없다.
서울시는 위 두 공동체뿐 아니라 각계각층의 집단 및 기관을 대상으로 고군분투하였다. 서울시는 통합적인 해결을 위해 사업 범위를 확장하였고, 실·국·본부가 모인 TF팀을 구성하였다. 또한, 반대 집단들을 대상으로 거버넌스를 조직하였다. 반대 집단의 목적은 고가도로의 차량통행 폐쇄를 저지하는 것이었지만, 서울시는 각각의 의견을 수렴하고 반영하며 갈등을 조정하였다. 이를 통해 서울시는 원성을 잠재우고 시민참여의 정당성도 얻으면서 사업을 추진할 수 있었다. 한편, 서울로7017의 조성과정에서 시민단체인 (사)서울산책의 참여가 두드러졌다. 그러나 서울로7017의 준공 이후에는 이들의 행적을 찾아볼 수 없다. 서울로 관련 행사의 규모가 커짐에 따라 자격 요건 또한 엄중해졌기 때문이다. 결국, 소기의 목적을 달성한 주체는 서울시 혼자라고 할 수 있다.
본 연구의 한계는 다음과 같다. 사업이 완료된 이후 일정 시간이 지난 상태였기에, 심층 인터뷰 대상의 선정에 어려움이 있었다. 향후의 연구에선 도시재생과정에 연구자가 직접 참여하여 제도분석틀을 활용한다면 더욱 풍부한 자료와 결정적인 응답을 얻어낼 수 있을 것이다.
본 연구의 의의는 다음과 같다. 첫째, IAD(제도분석틀)을 응용하여 도시재생의 과정을 분석하였다. 해당 분석틀의 적용으로 공동체별 일관성 있는 분석을 진행할 수 있었다. 앞으로의 도시재생에서도 이러한 연구가 진행된다면 사례를 축적하고 비교하여, 보다 의미 있는 결과를 얻을 수 있을 것이다. 두 번째, 결과가 아닌 과정에 집중하여 공동체별 상호작용 과정을 분석하였다. 그에 따라 공동체별 성과에 영향을 미친 결정적 요인을 밝혀내었다. 세 번째, 도시재생에서 논의되어야 할 주체에 관한 시사점을 제시하였다.

The purpose of this research is to analyze the governance of the two communities that had similar backgrounds in the Seoullo7017 project but showed different results to determine the factors that affected the results. IAD(Institutional Analysis and Development Framework) was used to analyze the interaction of communities along the process as well as the outcome of projects.
The framework is an analysis method for understanding the conflict and decision-making structure of social phenomena by integrating theories about various human behaviors (Ostrom, 2005). It is effective in multidisciplinary research because it has a strong qualitative character and the categories of analysis are universal. Literature studies on social conditions and legal systems were conducted for prior investigation, and in-depth interviews were conducted for on-site surveys. For the analysis of in-depth interviews, the four-step oral method of Rater (2002) was used.
The group, which was treated as a major community in the Seoul 7017 project, is a merchant in Namdaemun Market and a worker in the sewing industry in Seogye and Cheongpa-dong. Unlike residents in Hoehyeon, Jungnim and Manni-dong, the closure of overpasses lead to financial losses. However, they have been at odds with the Seoul Metropolitan Government. Why could the conflict be reconciled even though it was a livelihood entanglement? Or is the conflict reconciled? In fact, business is not much different from past urban development projects. The project was carried out separately despite not all the conflicts being resolved, and the means to resolve it was also a partial solution of the long-cherished. This solution leads the community to achieve a performance different from its initial objective. The same was true of the Seoul 7017 project. Both merchants of Namdaemun Market and workers in the sewing industry in Seogye Cheongpa-dong are expressing regret over the current results. However, some of the workers in the sewing industry in Seogye and Cheongpa-dong are actively participating in the operation of the Seoul 7017 today. In order to identify the factors that affected these differences, this study applied a drafting analysis frame that allows a multilayered analysis as a general-purpose item. Items in the analysis frame were divided into Exogenous Variables, Action Arena, Interactions, and Results. The External Variables were subdivided into ‘the Physical Situation of Overpasses in Seoul Station, Status and Subject of Overpass Neighborhood, Related Plans and Laws’. The chapters of the acts are again classified as ‘Action Situation’ and ‘Actors’, respectively, as ‘Conflict Period, Adjustment Period’ and ‘Organizations and relationships, Institutions, and Consultative Organization’. As a result of the study, the decisive factor was shown in the Actor’s analysis. The analysis results are as follows.
The community of Namdaemun Market is "Corp. Namdaemun Market Stock Company, Namdaemun Market Representative Council, Merchants'' Association affiliated with the corporation, Merchants'' Association outside the jurisdiction, Merchants'' Association, street vendors." Since acquiring the right to open the market, public consultation has been up to the corporation, and it has been a group of a board member who has voting rights. The representative merchant association under the "Special Act on the Promotion of Traditional Markets and Stores" was organized and the voting rights were transferred, but the same was true. This is because there was a clause in the articles "The president of a corporation doubles as chairman of a representative merchant association for the efficient operation of the market" in 2014 when the project was underway. Due to the nature of the holding company group, it was difficult to grasp the needs of the actual merchants, and as a result, the unnecessary business was carried out. Merchants criticized the company for its lack of willingness to develop. Namdaemun Market was a major traditional market in Seoul, so the support system was smooth. It is a Seoul Metropolitan Government and Jung-gu Office. Namdaemun Market was included as an urban regeneration zone as a result of the protest, but it is hard to say that the projects in Namdaemun Market have the purpose of urban regeneration. At the time of the project, Shinsegae Department Store, adjacent to Namdaemun Market, signed an MOU for the duty-free business rights. Shinsegae’s human resources-oriented Global Luxury Market Inc. was organized, and the business group had in charge of major projects in Namdaemun Market. In fact, it is focused on improving the environment, expanding content, and promoting foreign tourists. As a result, both general merchants and officials who responded to the interview expressed dissatisfaction with the results of the project.
The results of the analysis of the areas concentrated in the sewing industry in Seogye and Cheongpa-dong are as follows. The community related to the Seogye and Cheongpa-dong consisted of four groups but was concentrated in two groups. They are the Cheongpa Cooperative Federation and the western branch of the Seoul Sewing Industry Association. The association was incorporated into the Korea Sewing Fashion Association(KSFA) in 2016 and merged with the Cooperation in March 2018. They didn''t get along at first. This is because the Cooperation, which was mainly based on local origins, has kept the Association in check for short business periods in Seogye-dong. However, they agreed to strongly insist on what they want from the city based on a sense of crisis over the sewing industry. They were all directly involved in the sewing industry, and community leaders were highly willing to develop. Meanwhile, the area was crowded with sewing companies but lacked institutional support. This is because the three boroughs meet each other based on the Manrijae-ro. The relationship with the design foundation, which is the funded body, was also not smooth. Under these circumstances, they put the priority on regional development and cooperated with the Seoul Metropolitan Government. As a result, the company achieved certain achievements by expanding facilities and facilities and preparing measures to train manpower. In addition, some executives have joined the operation management of Seoullo 7017 to maintain the relationship. However, they are not just happy. It is because of anxiety about the future. He also expressed his regret, pointing out that many of the promised projects had failed. As a result, the following are the reasons why groups of workers in the sewing industry in Seogye and Cheongpa-dong were able to produce encouraging results compared to those of merchants in Namdaemun Market. This is because it was easy to form a consensus among groups engaged in the same industry, and due to insufficient social conditions and support systems, the desire to develop local communities, including leaders, was imperative. But they cannot be called beneficiaries. The city government struggled with groups and institutions from all walks of life as well as the above two communities. The Seoul Metropolitan Government expanded the scope of the project for an integrated solution and formed a TF team that gathered the real, state and headquarters. Governance was also organized for opposing groups. The purpose of the opposition group was to block the closure of the overpasses. However, the Seoul Metropolitan Government adjusted the conflict by separating and collecting opinions from each group. Through this, the city government was able to push ahead with the project while quieting the resentment and gaining the legitimacy of civic participation. Meanwhile, the participation of the civic group ''Corp. Seoulwalk'' was notable during the Seoullo 7017 creation process. However, their footprints were not sightable after the completion of the Seoullo 7017. As the scale of events related to Seoul has grown, the qualifications have also become stricter. After all, Seoul is the only one who has achieved the desired goal.
The limits of this study are as follows: It has been a long time since the project was completed, so it has been difficult to select in-depth interviewees. In future research, researchers will be able to obtain richer data and decisive responses if they participate in the urban regeneration process directly and utilize the framework. The significance of this study is as follows. First, the process of urban regeneration was analyzed by applying IAD(Institutional Analysis and Development Framework). The application of the analysis frame allowed consistent analysis by the community. If such research is carried out in future urban regeneration, more meaningful results can be obtained by accumulating and comparing cases. Second, the process of community-specific interaction was analyzed by focusing on processes other than results. Accordingly, we have identified the decisive factors that affected the performance of each community. Third, the implications were given for the subject to be discussed in urban renewal.