본 연구는 정부 간 재정관계를 중심으로 중앙정부 정책이 지방자치단체 재정에 미치는 영향을 밝히는 데 목적을 두고 있다. 현재 우리나라 정부 간 재정관계를 살펴보면 계층적 메커니즘이 강하게 작동하고 있다. 중앙정부가 정책목표를 달성하기 위해 다양한 방식을 통해 지방자치단체 재정에 영향을 주는 정책을 실시하고 있는 것이다. 이를 바탕으로 본 연구는 중앙정부의 재정정책이 지방자치단체 재정건전성과 세출자율성에 미치는 영향에 대해 살펴보고자 한다.
중앙정부의 지방세 비과세?감면제도 활용과 사회복지 국고보조사업 운영이 지방자치단체 재정에 중요한 영향요인이 될 것으로 기대하였다. 지방자치단체 단기 재정건전성을 통합재정수지를 통해 측정하였고, 장기 재정건전성은 예산대비 부채를 통해 측정하였다. 그리고 지방자치단체 세출자율성은 자체사업비를 통해 측정하였다. 분석대상은 우리나라 221개 지방자치단체이며, 시간적 범위는 2012년부터 2016년까지로 설정하였다. 수집된 데이터를 바탕으로 패널데이터 분석을 실시하였다.
주요 분석결과를 살펴보면, 첫째, 지방세 비과세?감면과 사회복지 국고보조사업 매칭금이 지방자치단체 재정건전성에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 지방세 비과세?감면이 증가할 때 지방자치단체 통합재정수지가 악화되었다. 지방세 비과세?감면이 지방자치단체의 의사와는 무관하게 지방세입을 축소함으로써 수입과 지출 간 불균형을 야기했다.
사회복지 국고보조사업 매칭금이 증가할 때 지방자치단체 통합재정수지가 악화되었다. 중앙정부가 사회복지 국고보조사업을 신설, 확대 편성함에 따라 지방자치단체 세출부담이 증가하였다. 반면, 지방자치단체가 확대된 지출에 상응하는 세입을 확보하지 못함으로써 통합재정수지의 적자 가능성이 증가하였다. 그뿐만 아니라 사회복지 국고보조사업 매칭금이 증가하면 지방자치단체 예산대비 부채가 증가하는 것으로 나타났다. 사회복지 국고보조사업 매칭금의 확대로 인한 재정부담은 지방자치단체가 감당하기 어려운 부채의 확대로 이어질 가능성이 높다고 할 것이다. 즉, 사회복지 국고보조사업 매칭금은 단기 재정건전성과 장기 재정건전성 모두에 부정적인 영향을 미치는 것으로 확인되었다.
둘째, 지방세 비과세?감면과 사회복지 국고보조사업 매칭금이 지방자치단체 세출자율성에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 지방세 비과세?감면이 증가하는 지방자치단체는 다음 회계연도의 자체사업비를 축소하였다. 그리고 사회복지 국고보조사업 매칭금이 증가할 때 지방자치단체는 자체사업비를 줄이는 것으로 나타났다. 중앙정부의 재정부문 정책으로 세입이 축소되고 세출이 증가할 때, 지방자치단체는 자율적인 사업의 규모를 축소하는 선택을 하게 되는 것이다.
셋째, 지방자치단체가 세입을 충분히 확보하기 위한 노력이 부족할 때 지방자치단체 재정건전성이 악화되었다. 지방세 징수율은 외부 환경변화와는 무관하게 지방자치단체가 통제할 수 있는 요소이다. 그럼에도 불구하고 일부 지방자치단체는 낮은 지방세 징수율을 방치하여 충분한 세입을 확보하지 못하고 있다. 이에 따라 단기 재정건전성과 장기 재정건전성 모두에 부정적인 영향을 미치고 있다. 지방세 징수율이 낮은 지방자치단체에서 통합재정수지의 불균형이 발생할 가능성이 높고, 충분하지 못한 세입을 추가로 확보하기 위해 예산대비 부채를 확대하게 된다고 할 것이다.
넷째, 지방자치단체의 세출 결정이 지방자치단체 재정건전성에 미치는 영향은 혼재되어 있다. 민간이전경비가 높은 지방자치단체는 단기 및 장기 재정건전성이 악화되었다. 다양한 연구에서 지적한 바와 같이 민간이전경비제도의 취지와 달리 비효율적 예산집행이 발생했을 가능성이 높다고 할 것이다. 한편, 행사축제성경비는 단기 재정건전성에 기여하는 것으로 나타났다. 지역 행사 및 축제를 통해 지방자치단체가 수익을 창출함으로써 통합재정수지 균형을 유지하는 데 긍정적인 영향을 준다고 할 것이다. 반면, 행사축제성경비가 확대될 때 예산대비 부채가 증가하는 것으로 나타났다. 축제와 행사를 위한 대규모 인프라 시설을 위해 부채를 추가로 발행함으로써 장기 재정건전성이 악화되는 것으로 나타났다.
분석결과를 종합하면, 중앙정부 재정부문 정책이 지방자치단체 재정건전성을 악화시키고 세출자율성을 축소하고 있음을 확인할 수 있다. 향후 중앙정부 재정부문 정책 추진 시 지방자치단체에 미치는 영향을 사전에 평가하여 정책을 수립함으로써 지방자치단체 재정건전성을 유지하고 세출자율성을 확보하여야 할 것이다. 그뿐만 아니라 지방자치단체의 세입확대 노력과 세출 경향이 지방자치단체 재정건전성에 영향을 미치고 있음이 실증적으로 밝혀졌다. 즉, 지방자치단체 스스로가 재정건전성을 유지하기 위해 노력해야 하며, 주민과 지방의회의 효과적인 감시와 통제 역시 강화되어야 할 것이다.

The purpose of this study is to look into the effect of central government policy on local government finances, focusing on intergovernmental fiscal relations in Korea. At present, the hierarchical mechanism is strongly working in intergovernmental fiscal relations in Korea. The Korean central government is implementing policies that affect the finances of local governments in various ways. This paper examines the effect of central government fiscal policy on fiscal soundness and spending autonomy of local government.
It is expected that local tax reduction and exemption by the central government and the central government’s subsidies on the social welfare programs would have critical impact on the local governments’ fiscal operations. To understand those causal relations, the short-term fiscal soundness of local governments is measured with the fiscal balances, and the long-term fiscal soundness is measured with the ratio of debt to the budget. The spending autonomy of the local government is measured with the ratio of its own self-financing program revenue to total budget. The data for panel analyses are collected with 221 Korean local governments through 2012 to 2016.
The critical findings of this study are as follows. First, Local tax reduction and exemption as well as compulsory matching programs of social welfare negatively affect the fiscal soundness of local governments. In other words, as the degree of the local tax reduction and exemption increases, fiscal balance of local governments is deteriorated. Local tax reduction and exemption results in an imbalance between income and expenditure by reducing local tax revenue.
As volume of the matching fund of social welfare grant-in-aid programs expands, the fiscal balances of local governments become worse. As the central government newly introduces and expands social welfare grant-in-aid programs, the fiscal burden of the local governments are rised because of matching responsibility. In addition, the increase in the matching fund for social welfare grant-in-aid programs leads to increase the ratio of debt to budget of local governments. It is highly likely that financial burdens stemming from the expansion of matching funds for social welfare program is closely related with the increase in liabilities which local governments can not afford. In short, the matching fund of social welfare grant-in-aid program negatively affects fiscal soundness in both short-term and long-term.
Second, local tax reduction and exemption as well as compulsory matching on the social welfare programs have negative effect on spending autonomy of local governments. Local governments are enforced by the tax reduction and exemption to reduce their own tax expenditures. In addition, when the matching funds for social welfare grant-in-aid programs increase, local governments more likely diminish their spendings for self-financing programs. That is to say, as the tax revenue decreases by the policy changes of the central government, local governments are likely to cut down the scale of expenditure for their own projects.
Third, the local governments'' fiscal soundness get worse as local governments are lacking in securing tax revenue. Local governments have a control over determining the collection rates of local tax regardless of changes in the external environment. Some local governments less try to secure sufficient tax income through tax collection efforts, which results in worsening fiscal soundness. Local governments with low collection rates of local taxes are more likely to have an imbalance in their fiscal balances and to increase their debt to the budget ratio.
Fourth, the effects of tax expenditures on the fiscal soundness of local governments are complicated. Local governments with the higher degree of fiscal transfer to the private sector are more likely to encounter with the short and long term financial soundness. As pointed out in other former studies, some local governments executes in an inefficient manner even though fiscal transfer to the private sector in nature does not have these features. As the local events expense increases, it contributes to short-term fiscal soundness. Local events and festivals have a positive effect on local governments to maintain a fiscal balance by generating revenue. On the other hand, when the spending of the local events and festivals expands, the ratio of the debt to the budget increases. Issuing additional local government bonds for large-scale facilities for the events and festivals deteriorates long-term fiscal soundness.
According to the results of this study, it verifies that policy measures of the central government have critical impacts on fiscal soundness and spending autonomy of local governments. To maintain the fiscal soundness and to ensure spending autonomy of local governments there should be evaluation process of central government’s fiscal policies which may have effects on local governments’ finance and fiscal autonomy.