본 연구는 민주적 거버넌스가 실질화되기 위해서는 무엇보다, 시민사회운동의 관점에서 거버넌스를 바라보고 인식하는 것이 필요하다는 문제의식을 갖고 출발하였다. 즉 거버넌스를 정부와 행정의 필요와 요구에 반응하는 수동적이고 상황 적응적인 활동 수준을 넘어 시민사회운동의 필요와 요구에 따른 능동적이고 상황 창조적인 활동으로 전환시키는 것이 중요하다는 생각이었다. 이제까지 시민사회의 거버넌스에 대한 인식은 정부나 행정의 필요와 이해의 맥락에 기반한 내러티브였고, 시민사회는 타자의 프리즘으로 거버넌스를 인식하고 그에 따라 수동적으로 참여해 왔다고 보았다. 때문에 시민사회의 발전을 위해서도, 민주적 거버넌스의 실질화를 위해서도 시민사회의 관점에서 거버넌스를 이해하고 해석하는 거버넌스에 대한 대안적 담론을 구성해 나가는 것이 필요하다고 판단하였다.
또 다른 문제의식은 운동의 제도화 개념을 넘어서 제도화로 인한 역동적인 변화의 측면들을 포착할 수 있는 개념이 필요하다는 것이었다. 운동의 제도화에 대한 기존의 비판적 접근들은 제도화와 자율성을 대립된 개념으로 접근하면서 제도화를 자율성의 상실로 보고 있는데, 이러한 접근은 자율성을 규범적 수준으로만 놓아둔 채, 그 자율성이 어떻게 확보되고 재생산될 수 있는지에 대해서는 무관심하기 쉽다. 서구 신사회운동의 제도화나 한국사회의 여성운동의 제도화 경험 속에서 공통적으로 발견된 사실 하나는, 운동조직의 분명한 집단정체성과 국가권력으로부터의 독자성을 유지하는 내적조건에 의해서 제도의 민주주의적 발전이 가능하다는 것이다. 제도 속에서 운동의 자율성 확보를 위해 가장 중요한 것은 운동이 제도를 통제하고 조정할 수 있는 내부적 힘을 갖고 있는지의 여부인 것이다.

이와 같은 문제의식과 전제를 바탕으로 본 연구는 민주적 거버넌스를 실질화하는 조건이 무엇인지 탐색하기 위해, 서울시가 자치구 시민사회의 요구를 반영하여 2016년부터 지역협치 사업의 일환으로 추진하고 있는 시민력 강화 지원사업(‘시민협력플랫폼’)을 분석하였다. 구체적으로 ‘시민협력플랫폼’ 사업을 추진하고 있는 서울시 3개 자치구(광진구, 은평구, 관악구) 시민사회의 시민력 강화 과정을 비교 분석하였다. 이를 통해, 각각의 지역 시민사회가 협력적 거버넌스(‘협치’)를 어떻게 이해하고 해석하는지, 협치에 대응하여 어떤 전략을 갖고 어떤 준비를 하는지 등 지역 시민사회의 입장과 관점에서 거버넌스를 읽어내, 협력적 거버넌스 시대에 필요한 시민사회의 전략이 무엇인지 그 단서를 탐색하고자 하였다. 이때 전략을 역동적으로 포착할 수 있는 개념적 도구로 Fung & Wright의 ‘협력적 대항력’ 개념을 끌어와 실제 자치구 시민사회들이 어떤 대항력(대항력 형태)을, 어떻게 해서 구성(대항력의 구성요소와 힘의 원천)하고 있는지를 살펴보고자 하였다. 아울러 Fung & Wright의 ‘협력적 대항력’의 한계는 무엇인지도 밝혀보고자 하였다.

연구 결과, 협력적 거버넌스에서 시민사회의 ‘대항력’은 지역별 시민사회의 운동적 지향과 가치, 축적된 자원에 따라 그 형태가 다르게 나타나는 것으로 확인되었다. 이와 같은 차이는 각 지역 시민사회가 시민사회와 국가, 운동과 제도(정책)를 어떻게 바라보고 관계 설정하느냐가 중요한 영향을 미치는 것으로 파악되었다. 구체적으로, 관악구와 광진구 시민사회는 국가와 시민사회를 분리된 것으로 사고하면서, 시민사회가 국가의 변화를 이끌어야 한다는 공통된 시각을 갖고 있었다. 그러나 관악구 시민사회는, 때론 비판과 감시로, 때론 협력을 통해서 국가와의 관계를 적극적으로 설정하여 지역사회 문제를 해결해나가려고 했기 때문에 국가와 시민사회의 관계를 ‘경쟁적’인 동반자적 관계로 바라본다고 볼 수 있었다. 반면, 광진구 시민사회는 국가와의 관계를 소극적으로 설정하고, 지역사회 문제를 국가와의 관계(협력이든 경쟁이든)를 통해서라기보다, 시민사회가 자주적?자립적으로 해결하여 그 경험과 사례를 통해 국가를 변화시키려는 우회적 전략을 갖고 있었다. 은평구 시민사회는 두 자치구에 비해 국가와 시민사회의 경계를 가장 유연하게 사고하고 있었으며, 공공자원(정책과 제도)을 적극적으로 활용해 지역사회 문제를 풀어가는 전략을 갖고 있었다. 따라서 협력적 대항력의 형태가 광진구는 ‘선택적 대항력’으로, 관악구는 ‘경쟁적 대항력’으로, 은평구는 ‘공생적 대항력’으로 각기 다르게 파악되었다.
시민력을 이루는 구성요소와 시민력과 대항력과의 관계에 대해서도 새로운 시사점을 얻을 수 있었다. 본 연구 결과 시민력은 대항력의 원천이 되는 힘으로 정의되었는데, 협력적 거버넌스 시대에 요구되는 시민력의 구성요소는 과거 권위주의적 정부운영 시대와 매우 다르다는 것이다. 즉 국가(정부)와 시민사회가 적대의 관계일 때 요구되는 시민력은 비판과 감시, 견제와 저항에 필요한 역량과 인지프레임이라면, 협력적 거버넌스에서 요구되는 시민력은 이와 다른 역량과 인지프레임으로 파악되었다. 구체적으로, 협력적 대항력을 갖추기 위해 필요한 시민력은 정치적 힘(조직력, 자원동원력)과 더불어 문제해결력과 이행능력(공적서비스 공급경험, 깊은 지역지식, 전문성, 분석력), 독자성(경제적 자립기반, 고유의 활동영역)으로 구성되는 것으로 볼 수 있었다.
지역별 시민사회는 자신들의 운동의 역사 속에서 축적한 시민력의 요소들을 토대로 협력적 거버넌스에 대한 시민사회의 필요와 요구, 구(區) 정부의 성격(또는 구(區) 정부와의 관계) 등을 고려하여 시민사회의 대항 전략을 세우고 있는 것으로 파악되었는데, 이때 시민사회의 대항 전략을 협력적 대항력의 형태로 볼 수 있다. 본 연구에서 이러한 협력적 대항력의 형태는 자치구별로 ‘선택적’, ‘공생적’, ‘경쟁적’이라는 상이한 형태들로 드러났다. 협력적 대항력의 형태는 특정 지역 시민사회에 고착되는 고정불변의 것이라기보다 지역 시민사회의 변화에 따라 그 형태가 결정되는 유동적인 전략/전술로 이해하는 것이 더 바람직하다.

끝으로, 본 연구는 몇 가지 한계를 가지고 있다. 무엇보다 현재 서울시 지역협치 사업이 완료형이 아닌 현재 진행형이기 때문에 본 연구가 분석하는 협력적 대항력, 즉 시민사회의 거버넌스 전략을 현실태가 아닌 가능태로 봐야 한다는 것이다. 또한 서울시 25개 자치구 중 일부 자치구를 비교?분석하였기 때문에 연구결과에 대한 일반화의 한계와 더불어 지역 현장을 깊이 있게 분석하는 데 있어서 비교방법이 갖는 한계를 가질 수밖에 없었다. 본 연구가 시민사회운동 관점에서 거버넌스를 이해하고 해석하는 것에 연구의 목적을 두다보니 거버넌스의 파트너인 구 행정과의 역학 관계와 동학을 분석하지 못한 것도 있다. 아쉽지만 이러한 한계들은 향후 후속 연구에서 풀어가야 할 과제로 남겨두고자 한다.