국가는 도시계획조례, 지구단위계획 등 각종 규제를 통해 도시의 밀도를 관리한다. 도시 계획적 차원에서 개별 필지마다 규정된 건폐율, 용적률, 고도제한 등 다양한 규제는 직·간접적으로 건축물의 최대 건축가능 영역을 한정한다. 반면, 건축가들은 토지이용계획에 따른 각종 규제와 제약을 극복하며 최대 연면적을 확보하려는 건축주의 요구를 수용해왔다. 이처럼 우리의 건축도시공간은 우리 사회의 다양한 욕구가 발현된 결과로 볼 수 있다.
2015년 국토교통부의 건축투자 활성화 대책의 일환으로 2016년 1월 건축법 제8장의3 결합건축 항목이 신설되고 2018년 2월 시행을 앞두고 있다. 결합건축이란 건축법 제56조에 따른 용적률 기준을 협정을 체결한 2개의 대지에 통합 적용하여 기존의 용적률 기준을 완화해주는 일종의 건축 특례이다. 새로운 용적률 규제의 출현은 우리의 건축도시공간에 새로운 변화를 가져오리라는 것은 의심할 여지가 없다. 본 연구는 선도적으로 최근 개정된 결합건축제도에 대한 이해를 돕고, 추후 결합건축제도를 통한 용적 이전 방식이 효과적으로 활용되는데 도움이 되고자 한다. 뿐만 아니라 결합건축제도가 우리의 건축도시공간에 가져올 변화를 예측하고 이에 대해 고찰하고자 한다.
이를 위해 본 연구에서는 용적률 규제에 대한 이론 고찰 및 국내외 유사제도 비교·분석을 위한 문헌조사를 수행하였다. 더불어 결합건축제도의 실효성과 건축도시공간에 미칠 영향을 예측하기 위해 건축자산 진흥구역 지정이 추진되고 있는 경복궁 서측 종로구 체부동 일대에 용적 이전 시뮬레이션을 수행하였다.
결합건축제도는 간접적으로 높이를 제한하여 도시의 밀도를 조절하는 용적률에 대한 이전 거래를 허용하는 제도이다. 용적률을 이전하는 것은 토지의 상부를 사용할 수 있는 권리를 이전하는 것으로 법의 중복 규제 등으로 허용용적률을 활용할 수 없는 경우를 대상으로 한다. 제도 개정 당시의 공적 문서를 살펴본 결과 결합건축제도는 ‘용적률 이전을 통해 노후건축물의 재건축 사업성을 제고하여 건축투자시장을 활성화’하기 위한 목적에서 개정되었음을 확인할 수 있었다. 하지만 제도 개정 이전의 용적 이전 제도를 국내에 도입하기 위한 여러 선행연구에서는 용적 이전 제도가 개발 수익 창출이라는 목적 외에도 건축자산 등 문화재 및 자연환경 등의 보존을 목적으로 개발 규제에 따른 손실을 경감시켜주는 수단으로 활용 될 수 있음을 시사했다.
일본의 유사제도 분석결과 결합건축제도는 일단지 인정에 의한 총합설계제도, 연담건축물설계제도와 비슷한 성격을 갖고 있지만 제도의 대상지 및 공간적 범위에 대한 제약이 적어 결합건축제도를 통한 용적 이전이 보다 활발히 이루어 질 것이라고 예상되었다. 하지만 협정 유지기간이 최소 30년 이상으로 정해져 있지만, 종전에 용적률 기준대로 환원하여 신축·개축·재축하는 경우 협정을 무효화 할 수 있어 제도 악용의 소지를 제공할 수 있으며, 그 외에도 권리관계의 기록 및 관리와 세부운영지침의 미비 등 제도의 시행 및 운용 측면에서도 문제점이 예상되었다.
결합건축제도를 통한 용적 이전 시뮬레이션을 수행하기 위해 경복궁 서측 종로구 체부동 일대를 대상지역으로 선정하였다. ‘건축투자시장 활성화’와 ‘건축자산의 보존’이라는 서촌 일대가 처한 딜레마 사이에서 결합건축제도의 잠재된 가능성을 살펴보고자 하였다. 용적 이전 시뮬레이션은 크게 다섯 가지 유형으로 분류·적용된 필지 간 용적 이전과 대상지역 전체에 걸쳐 적용된 용적 이전으로 나누어 볼 수 있다.
두 필지 간 용전 이전 시뮬레이션을 분석한 결과, 양수지에서는 용적 이전을 통해 재건축 사업성이 제고되어 개발 수익이 발생할 수 있었다. 한편 양도지에서는 재건축 동기가 없는 일반건축물이 있는 필지, 주차장으로 이용되고 있는 필지 및 미접도 필지(맹지)의 미사용 용적을 이전 거래하여 잠재되어 있는 수익을 발생 시킬 수 있었다. 뿐만 아니라 국가의 재정적 지출 없이 건축자산에 대하여 개발 규제로 발생한 손실을 경감시켜 줄 수 있었다.
대상지역 가구 전체에 걸친 용적 이전 시뮬레이션을 분석한 결과, 결합건축제도를 통한 용적 이전은 경제적 원리에 따라 개발 수요가 적은 가구의 내부나 이면도로에 접한 필지의 용적을 개발 수요가 높은 대로변의 필지로 이전시켜 블록 내·외부 건축물간의 볼륨 차이를 유발시키는 등 도시 환경의 불균형을 초래할 수 있었다. 더구나 건축자산 진흥구역 내 용적 이전은 건축자산의 미사용 용적을 건축자산 주변의 일반 건축물에게 이전하게 되어 건축자산과 일반건축물 간의 볼륨차이를 유발했다. 이로 인해 건축자산이 일반건축물에 의해 가려지고 어두운 환경에 놓이는 등 경관적, 환경적으로 악영향을 초래하게 된다. 이는 결합건축제도를 통한 용적 이전이 궁극적으로 건축자산을 보존하지 못한다는 결과로 이어졌다.
본 연구는 최근 개정된 결합건축제도를 통한 용적 이전을 적용하여 제도에 대한 이해를 돕고 우리의 건축 및 도시환경에 가져올 변화에 대해 고찰한데서 의미가 있다. 하지만 시뮬레이션을 수행하는 데에는 용적 이전의 다양한 경우의 수가 있으며 더구나 일조권사선제한이 적용되기 이전에 형성된 대상지역의 건축면적을 용적 이전 이후 건축법규에 맞도록 조정하여 밀도를 비교·분석하는 것은 현실적으로 어려움이 있다. 그 외에도 용적 이전 시뮬레이션은 가정된 시나리오에 의해 수행될 수밖에 없어 다양한 경제적·사회적 환경 요인들에 대한 고려가 부족했다는 한계를 갖는다.
건축자산 진흥구역에서의 용적 이전은 국내의 결합개발제도나 일본의 특정가구제도 및 특례용적률적용지구제도와 같이 시장의 원리가 아닌 공공의 도시 계획적 차원에서 체계적으로 관리될 필요가 있다. 제도 개정 당시 당장에 직면한 ‘건축투자시장 활성화’ 과제를 해결하는데 급급하여 제도의 다양한 측면에 대해 신중한 검토가 이루어지지 못한 것 같아 안타깝다. 제도 시행에 앞서, 용적 이전 제도에 대한 철저한 분석과 이해를 바탕으로 건축자산 진흥구역에서 결합건축제도를 통한 용적 이전이 가진 잠재된 위험성을 재검토하고 관련법이 조속히 개정·보완되기를 기대한다.