본 연구는 정책 수요자의 측면에서 입법과정을 분석한다. 즉 입법내용에 따라 왜 특정집단은 규제를 받게 되고, 또 다른 집단은 혜택을 제공받게 되는지에 주목한다. 입법과정은 정책 수요 집단에 대한 사회적 인식을 반영하며, 이러한 사회적 인식의 차이가 입법과정과 결과에 영향을 미친다는 것이 이 연구의 이론적 출발점이다. 그리고 본 연구는 입법의 내용에 주목하면서 정책의 수요자인 집단의 특성이 입법과정 및 결과와 어떤 관계를 갖는지 분석했다.
본 연구의 연구 질문은 다음과 같다. 첫째, 법안이 대상으로 삼고 있는 집단에 대한 사회적 인식, 특히 특정집단에 대한 이미지와 정치적 권력 정도에 대한 사회적 인식은 입법과정과 어떤 관련성을 지니는가? 둘째, 사회적 인식 차이에 따라 특정집단은 규제의 대상이 되기 쉬운 반면 다른 집단은 혜택, 혹은 편익을 제공받는 대상이 되기 쉬운 것인가? 셋째, 정책대상집단의 특성은 입법결과와는 어떤 관련성을 지니는가?
본 연구는 이러한 질문에 대한 해답을 찾기 위해 ‘사회적 형성이론’과 ‘정책의 창’ 이론에 근거하여 몇 가지 가설을 수립하고 검증하였다. 즉 대상집단에 대한 사회적 인식을 토대로 정책대상집단을 유형화하고, 이 집단들을 대상으로 하는 법안의 내용과 입법과정을 분석하였다. 사례 연구의 대상은 제19대 국회에서 발의된 주요 법안으로 한정하였다.
실증적 분석을 위해 본 연구는 여론주도층을 대상으로 한 설문조사와 신문기사 내용 분석을 통해 정책대상집단의 사회적 이미지와 정치적 권력의 정도에 대한 사회적 인식을 파악했다. 또한 입법과정 분석을 위해 상임위원회 회의록과 검토보고서, 언론 보도 등의 자료를 활용했다. 그리고 정부구성 및 당론, 여론 등과 같은 환경적 요인도 고려했다.
연구 결과 다음과 같은 사실을 밝혀냈다. 먼저 부정적인 이미지를 가지고 있는 집단의 경우, 정치적 권력 정도와 관계없이 그 집단에게는 비용을 부과하거나 부담을 지우는, 또는 규제를 가하는 법안이 발의되는 경향을 확인했다. 반면 긍정적인 이미지를 지니며 정치적 권력이 약한 집단으로 인식되는 경우, 그들에게 혜택을 부여하는 법안이 발의되었다. 그러나 긍정적 이미지를 가지지만 정치적 권력의 정도가 강한 집단의 경우, 비용을 부과하는 법안이 발의되었다. 여론이 사회적 인식보다 더 강한 영향력을 행사했음을 보여주는 사례였다.
법안이 실제 입법화되는 과정에 대해서는 다음과 같은 사실을 발견했다. 먼저 정치적 권력이 강한 집단을 대상으로 하는 정책의 경우, 그 집단을 규제하는 법안이 국회를 통과하지 못했다. 그러나 정치적 권력의 정도가 약한 집단의 경우, 그들을 규제하는 법안이 의결되었다. 즉 사회적으로 부정적인 인식을 갖는 집단의 경우, 그들에게 비용을 부담하게 하는 법안이 발의될 가능성이 높지만, 정치적 권력 정도에 따라 실제 법안이 통과될 가능성이 다르게 나타난다는 사실을 확인할 수 있었다. 반면, 정치적 권력의 정도가 강한 경우에도 그 집단을 규제하는 법안이 통과된 사례가 있었다. 이는 그들에 대한 강력한 부정적 여론의 영향력이라고 할 수 있다.
사회적으로 긍정적인 인식을 갖는 집단의 경우, 그 집단에게 혜택을 주는 수혜법안이 발의될 가능성이 높으나, 그들의 정치적 권력이 약하고 법안에 대한 압력 행사가 없는 경우, 입법 성공 가능성이 낮았다.
본 연구는 기존의 입법과정에 대한 연구들이 의원의 속성 및 제도 등 공급측면 중심이었던 것과 달리 정책으로 인해 실제 영향을 받게 되는 정책대상집단을 중심으로 살펴봄으로써 수요자 측면에서 입법과정을 이해하고자 했다. 법이 담고 있는 정책은 결국 누가 무엇을 얻거나 부담지게 되는가의 실체적 문제라는 점에서 정책대상집단에 대한 사회적 인식과 입법과정의 관계를 살펴보는 것은 중요하다. 본 연구는 특히 민주주의 심화 단계에서 입법의 질적 제고를 도모하기 위해서는 수요자 측면에서의 접근이 필요하다는 점에서 그 의미를 찾을 수 있다.

This study aims to analyze the legislative process in terms of policy demand. It is the theoretical starting point of this research that the legislative process reflects the socially constructed perception of policy target groups, and the difference in social perceptions affects legislative outcomes. This study focuses on the contents of the legislation and analyzed how the socially perceived characteristics of a policy target groups are related to the legislative process and results.
The research questions of this study are as follows. First, how does the social construction of target populations, in particular the image of a particular group and the social perception of its political power, relate to the legislative process? Second, is it likely for a particular group to be losers, while others are likely to be beneficiaries? Third, how does the characteristics of the policy target population have relation to the legislative outcome?
In order to find the answer to the research questions, this study has established and tested several hypotheses based on theories of ''social construction’ and ''windows of policy.'' Based on the socially constructed perception of a target population, this study typified the policy target group and analyzed the contents of various bills and the legislative process. The cases studied in this study are the bills initiated by the 19th National Assembly.
This research tries to grasp the socially constructed image of the target group and the social perception of the degree of political power by conducting the questionnaire survey and content analysis of the newspaper articles. This study also utilizes primary data such as the National Assembly Records of the standing committee meetings, policy review reports issued by the standing committees, newspaper articles and others to analyze the legislative process. This study also considered environmental factors such as the relations between the president and legislature, seat distribution in the National Assembly, policy positions of the main parties, and public opinion.
The findings of the study are as follows. First, in the case of a group with negative images, it is found that regardless of the level of political power, the bill had the content imposing costs on the group or regulate it. On the other hand, if a certain target population has a positive image and are perceived as the powerless, a legislation that would benefit it initiated by the National Assembly. However, in the case of a group with a perceived positive image but high level of political power, a bill to impose burden on the group was initiated. In this case, it is revealed that public opinion had a stronger influence on the legislative process than social construction of the group.
As for the outcome of the legislation, this research found the followings. First, in the case of policies targeting a group with strong political power, the legislation that regulates the group did not pass the National Assembly. However, in the case of groups with weak political power, the bills to regulate them were likely to be passed. In other words, in the case of groups with negative images which are socially constructed, it is highly likely that a bill would be enacted to make them bear the costs, but it is also found that the possibility of the bill is enacted in the National Assembly varies depending on the perceived degree of a group’s political power. On the other hand, even in the case of a policy target group with high degree of political power, it is likely that the regulation bill is enacted. The main reason is that public opinion exerts strong influence on the legislative process and outcome. In the case of a target population with a positive image, it is highly probable that a bill is initiated to benefit them. But even though a target population has positive image, the bill favoring the group is less likely to pass the National Assembly, if it is perceived as powerless and does not exert pressure on the legislative process.
The study sought to understand the legislative process from the demand side of the policy by focusing on the policy target groups that are actually affected by the policy. It is important to examine the relationship between the social construction of target population and legislation in terms of the fact that the policy that the law covers is the actual issue of who gets what or gets burdened. This study is particularly meaningful in that it requires access from the demand side in order to improve the quality of legislation in the deepening stages of democracy.