무기체계획득은 군(軍)의 전력 증강은 물론 국내방위산업 육성·발전과 밀접하게 관련된 사안으로 그에 대한 정책결정은 국가안보와 산업·경제적 국익 차원에서 매우 중요하다. 특히, 5,000억원 이상의 대형 무기체계획득에 관한 정책결정은 막대한 국가예산이 투입되며 국가 안보의 핵심 전력을 확보하는 사업인 만큼 합리적인 선택과 성공적인 집행이 요구되는 국가적 차원의 결정이라 할 수 있다. 이 연구는 창군이래 단일 무기체계획득사업으로는 최대 규모인 18조원에 달하는 예산을 투입하여, 군사적으로는 공군의 노후 전투기 교체를 통한 미래 전술적 항공작전 수행능력을 구비하고, 산업·경제적으로는 첨단 기술력 확보를 통해 국내 항공산업 육성 및 경제적 부가가치를 창출하기 위해 추진되는 한국형전투기 개발사업(KF-X: Korean Fighter eXperimental)의 정책결정과정을 대상으로 한다.
본 연구는 2002년 김대중 대통령의 국산 전투기 국내개발 선언이후 논란이 지속되다 지난 2014년 박근혜 정부에 이르러 체계개발 착수가 결정된 KF-X 사업의 정책결정과정을 횡단면적·종단면적으로 분석하여 정책행위자와 그들 간 상호작용의 특성을 중심으로 소요제기부터 체계개발 결정까지의 정책과정을 고찰한다. 이를 위해 정책네트워크 이론(policy network theory)을 기본 분석틀로 하고 담론제도주의(discursive institutionalism) 관점에서 정책행위자 간 상호작용의 동인을 분석한다. 아울러, 인식공동체(epistemic communities) 이론을 적용하여 KF-X 사업 정책결정의 중요 행위자인 전문가 연구집단의 역할과 특성을 분석한다. 이를 통해 무기체계획득에 관한 정책에 있어 정책환경, 정책행위자, 정책아이디어, 정책행위자 간 상호작용이 정책결정과정에 어떻게 영향을 미쳤고 그 결과 어떠한 정책산출이 이루어졌는지를 확인한다.
이 연구는 무기체계획득에 관한 정책결정이 다른 정책영역에서와 마찬가지로 정치·경제·사회·문화적 개방성의 확대에 따라 변화를 겪고 있음을 전제로 다음의 연구문제들을 밝히고자 하였다. 첫째, 군산복합체(military-industry complex)와 철의 삼각(iron triangle) 모형은 우리나라의 무기체계획득사업에 관한 정책결정과정을 설명하는 데에 있어 적실성을 가지는가? 둘째, KF-X 사업이 대통령의 공표와 안보전략 및 기술적·과학적 지표가 제시되었음에도 불구하고 14년이라는 오랜 기간 동안 논란을 겪으며 정책의 장에 머무른 이유가 무엇인가?
연구 결과는 다음과 같다. 첫째, KF-X의 연구개발은 최초 폐쇄적인‘철의 삼각’ 모형을 따랐으나, 탐색개발 착수를 결정하는 단계에서 사업 추진의 타당성 조사를 수행하는 전문성을 보유한 전문가 연구집단이 참여하여 ‘정책공동체’가 되었고, 이후 학계·언론·네티즌 등 다양한 행위자들이 정책과정에 참여하면서 ‘이슈네트워크’모형으로 나타났다. 즉, KF-X 사업의 정책결정과정에 대한 설명은 폐쇄적인 네트워크 모형이 아닌 개방적 네트워크 모형을 적용할 때 적실성을 가진다. 이는 무기체계획득에 관한 정책결정은 일반적인 이미지와 달리 위계적 상의하달식(top-down)이 아니라, 정책과정에 참여하는 다양한 행위자와 그들이 형성한 네트워크의 상호작용에 의해 영향을 받고 있음을 확인시켜 주었다. 둘째, 정책과정에 참여한 행위자들은 정책아이디어(policy ideas)의 소통과 경쟁을 통해 상호 협력과 대립의 상호작용을 하였으며, 그 과정에서 전문가 집단이 제시한 정책아이디어의 차이는 정부행위자 간 아이디어의 대립을 심화·강화시켰다. 이에 행위자들의 담론활동은 점점 더 복잡해지고 첨예한 경쟁의 양상으로 전개되었으며, 이는 정책네트워크의 개방형으로의 변화와 함께 정책결정에 오랜 기간이 소요된 주요 동인이 되었다.
본 연구는 정책네트워크 이론을 기본 분석 틀로 담론제도주의를 접목한 방법론이 무기체계획득에 관한 정책결정과정에서 행위자들의 전략과 행동의 동인과 그에 따른 상호작용 및 관계구조를 이해하고 설명하는 데 이론적 유용성과 적실성을 가짐을 보여 주었다.
정책제언으로 무기체계획득사업에 대한 전문가 인식공동체인 연구기관의 사업타당성 조사가 신뢰도를 확보하고 합리적인 획득방법을 선정하는 데 긍정적 역할을 할 수 있도록, 첫째, 사업타당성 조사를 단일 연구기관에 일임하기 보다는 각 분야별로 다수 기관의 전문가들이 참여하는 합동연구팀을 구성·운영하고, 둘째, 사업타당성 조사가 진행되는 과정에서 일정한 시점마다 정부 해당부처 및 국회, 언론을 대상으로 주기적인 설명회의 자리를 마련하여 정책결정에 대한 국민들의 신뢰·공감을 제고할 필요가 있음을 제시하였다.
본 연구는 KF-X 사업을 사례로 무기체계획득에 관한 정책결정과정을 정책네트워크와 담론제도주의를 적용하여 정책학 차원의 이론적 분석틀을 통해 분석한 최초의 연구로서 앞으로 무기체계획득에 관한 정책 및 그와 유사한 특성을 가진 정책사례 연구에 유용하게 적용될 수 있을 것이다.

As military weapon system acquisition is an issue closely related not only to strengthening of military might but also growth and development of domestic defense industry, policy making of military weapon system acquisition is crucially important in terms of the countries’ security and industrial/economic interest. Especially, the policy making for the acquisition of a large military weapon system over 500 billion KRW is a national-level decision requiring rational choices and successful execution, as a tremendous amount of national budget is invested and the program will secure core assets of national security. This research deals with a policy making process for the Korean Fighter Experimental(KF-X), the biggest military weapon system acquisition program with investment of 18 trillion KRW, which is conducted in order to furnish future tactical air operations execution capability through replacing ROKAF’s obsolete fighter jets from military perspective, and to foster domestic aviation industry and generate additional economic value through acquiring cutting-edge technology from industrial/economic perspective.
This research studies into policy processes from raising requirement to decisions for system development with a perspective centered on characteristics of interactions between policy actors through cross sectional and vertical analysis on the policy making process of the KF-X program, of which system development has been decided to start in 2014 during Park Geun-hye administration after continued disputes since former President Kim Dae-jung’s declaration to internally develop a domestic fighter jet. With a basic analysis framework of policy network theory, agents of interactions between policy actors are analyzed from a perspective of discursive institutionalism. Furthermore, roles and characteristics of expert research groups, who are important actors of KF-X program policy making by applying epistemic communities. Through these, impacts of policy environment, policy actors, policy ideas, and interactions between policy actors on policy making process for military weapon system acquisition and policy outputs as a result of the impact are confirmed.
This study illuminates the next research questions under the premise that the policy making of military weapon system acquisition is experiencing changes in the extension of political, economical, social, and cultural openness. Here are some examples of the changes. First, does the model of military-industry complex and the Iron Triangle have exactness for explaining policy making process per military weapon system acquisition programs? Second, why did KF-X program stay in the pool of policies experiencing disputes over fourteen years, though the president’s public announcement and technological and scientific indexes were presented?
The results of this study are as follows. First, although the KF-X had been started within the “Iron Triangle” model at first, the program turned into a “policy community” due to participation from expert research groups conducting feasibility analysis of program promotion at the phase of exploratory development, and later on appeared as an “Issue Network” model as various actors including academia, mess media, and the netizens participated in the policy making process. In other words, explanation for KF-X program’s policy making process has exactness when an open network model is applied instead of a closed network model. This confirmed policy making per military weapon system acquisition, contrary to general image, is not a hierarchical top-down management style, but is influenced by interactions of network formed by various actors participating in policy making. Second, actors participating in policy making had cooperative and conflicting interactions through sharing and competing over policy ideas, and the difference in policy ideas suggested by the expert group intensified and strengthened the conflicts between government actors. Hence, the actors’ discussion activities gradually became more complex and developed into an acute competition, and this became the main agent costing a long period of time, along with policy network transitioning to be open, for policy making.
The following suggestions are made in order for program feasibility analysis by research institutions, expert epistemic communities for military weapon system acquisition, to secure credibility and perform positive roles for selecting rational acquisition methods: First, rather than entrusting program feasibility analysis to a single research institution, establish and operate a joint research team participated by experts from multiple institutions for each field. Second, there is a need to enhance the citizens’ trust and sympathy regarding policy making by arranging regular briefing sessions for relevant government departments, the National Assembly, and the public media at each certain point while program feasibility analysis is conducted.
This research is the first study to analyze KF-X program as a case of policy making process per military weapon system acquisition through theoretical analysis framework of a policy-level, by applying policy network and discursive institutionalism. Therefore, the research can be applied usefully for future studies on policies per military weapon system acquisition and other cases of policies with similar characteristics.