토지는 공익사업의 토대로서 필수불가결한 요소이지만 소유자에게는 삶의 터전이자 중요한 재산권의 대상이다. 공익사업을 위한 토지의 취득은 공익과 사익의 대립이라는 본질적인 갈등 상황 하에서 출발하며, 이는 거의 모든 공익사업지구에서 예외 없이 발생하고 있다. 경제적 성장과 민주화가 달성된 근래에 들어서는 재산권 보호를 주장하는 의견이 더욱 강조되면서 앞으로는 공용수용을 통한 토지 확보가 점점 더 어려워질 것임을 예상할 수 있다.
본 연구는 이러한 문제의식을 가지고 출발하였다. 지금까지의 손실보상 관련 자료에 대한 다각적 분석을 통해 협의계약에 의한 토지 취득에 영향을 미치는 요인을 객관적으로 파악할 수 있다면 사업시행자의 토지 확보를 위한 예측가능성을 제고할 수 있을 뿐만 아니라 토지소유자의 권리보호를 위한 정책적 함의를 도출할 수 있을 것이기 때문이다. 또, 협의불성립 이후에 수용재결-이의재결-행정소송으로 이어지는 토지수용 진행단계를 연속적으로 파악하였다. 이는 공익사업을 위한 토지수용에서의 갈등이 어느 단계에서 종료되는지를 파악하기 위함이며, 또 토지 취득 절차의 완료에는 어떤 요인이 영향을 미쳤는지 또 협의계약 여부에의 영향 요인이 협의불성립 이후에도 계속적으로 동일하게 영향을 미쳤는지 등을 파악하기 위한 것이다.
본 연구는 2005년 이후 사업인정고시를 받은 서울지역 택지개발사업지구 중 서울주택도시공사가 사업시행자로 참여한 손실보상 자료와 한국감정평가사협회의 연도별 개별공시지가 데이터베이스(KAPA-Database)를 기초로 하였다. 손실보상에 대한 실증 분석을 한 선행연구가 부족하여 토지보상법상의 협의의 개념을 강학상의 협상과 계약의 결합으로 해석하고 협상과 계약에 영향을 미치는 요인을 분석한 선행연구를 참고하여, 손실보상협의에 영향을 미칠 것으로 예상되는 변수를 거시경제요인, 사업지구 특성요인, 개별토지 특성요인, 소유자 특성요인 등으로 구분하였다. 또, 연속변수에 대한 Mann-Whitney U 검정과 더미변수에 대한 교차분석을 통한 카이제곱()검정을 실시하여 선정된 독립변수의 적정성을 확인하였다.
토지협의계약 영향 요인은 로지스틱 회귀분석(Logistic Regression)을 통해 분석하였으며 전체 모형에 대한 분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 거시경제요인 중 이자율과 지가변동률의 영향이 큰 것으로 나타났는데 이자율은 (-)영향요인으로, 지가변동률은 (+)영향요인으로 분석되었다. 일반적으로 부동산가격이 상승 추세에 있는 호황기일수록 이자율이 낮고, 지가변동률이 높다는 것을 감안하면 호황기일수록 협의계약 가능성이 높은 것으로 해석할 수 있다.
둘째, 사업지구 특성요인 중에서는 사업지구 소재권역 및 경과일수가 큰 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 즉, 사업지구가 동남권역(강남4구)에 소재한 경우 (-)영향요인으로 나타났는데 이는 동남권역에 소재한 사업지구의 협의계약 가능성이 상대적으로 낮았다는 것이다. 또, 2015.12.31에서 협의개시 시점까지 역산한 경과일수는 (+)영향요인으로 분석되었는데 이는 2015.12.31.에 가까울수록, 즉 과거보다는 현재시점에 가까울수록 협의계약이 낮았다는 것이다.
셋째, 개별토지 특성요인 중에서는 이지목(異地目) 토지와 격차율 요인에서 주목할 만한 결과를 얻을 수 있었다. 이지목 토지는 불법형질변경 논란이 많아 협의가 쉽지 않을 것으로 예상되었으나 (+)영향요인으로 분석되었으며, 보상단가와 개별공시지가와의 격차율은 예상과 달리 (-)영향요인으로 분석되었다. 이는 통상적으로 공익사업 지역에서 회자되는 보상가격은 공시지가 대비 몇 배가 되어야 한다거나 실무상 기타요인(그 밖의 요인)이 높을수록 협의율이 높을 것이라는 예측과 다른 결과라고 할 수 있다. 이는 공시지가의 현실지가 반영비율이 높은 토지의 협의가능성이 높은 것으로 해석할 수 있으며 또 손실보상에서 보상협의계약 여부에 보상가격이 절대적인 영향을 미치는 것은 아니며 사업시행자의 토지소유자에 대한 친밀도, 이주대책 및 생활대책 등의 사업시행자의 보상정책, 손실보상 행정절차의 투명성과 객관성 등 다른 요인이 작용할 수 있다는 해석이 가능하다.
넷째, 소유자 특성요인에서는 부재지주 여부와 거주지역 요인을 주목할 필요가 있다. 부재지주는 각종 생활대책에서 제외되고 1억원 이상의 손실보상금액에 대해서는 채권보상을 실시하는 만큼 협의가 어려울 것으로 예상되었다. 그러나, 실제로는 유의수준을 벗어나긴 했지만 (+)영향요인으로 분석되었다. 한편, 토지소유자가 강남3구에 거주하는 경우 협의가능성이 높은 것으로 분석되었다. 강남거주자들은 비강남거주자에 비해 상대적으로 토지를 삶의 터전으로 인식하는 것보다 보유재산의 한 종류라는 인식이 강할 수 있음을 의미한다.
토지수용 진행 단계별 영향 요인은 생존분석을 활용하였다. Cox 비례위험모형을 통해 사건이 발생할 때까지의 기간 즉, 토지수용 절차가 완료될 때까지의 기간에 어떠한 요인이 영향을 미쳤는지를 분석하고 또 로지스틱 회귀분석 결과와 상호 비교를 실시하였다. 이는 특정 요인의 영향력의 일관성과 지속성을 파악하기 위함인데 분석 결과 모든 요인이 로지스틱 회귀분석과 동일한 방향을 보였으나 그 영향력이 대체로 감소하였다. 또 Kaplan-Meier 추정방법을 적용하여 사업지구특성(소재권역, 금융위기 전·후)과 개별토지특성(개발제한구역 여부, 이지목 여부, 도로접면 맹지 여부) 및 소유자특성(소유유형, 부재지주, 거주지역)에 따른 토지수용 절차의 완료 기간을 비교 분석하였다.
본 연구는 기존의 연구와 달리 새로운 관점에서 정당보상을 해석했다는 점과 대규모 데이터를 통한 실증적 분석을 시도했다는 점 그리고 손실보상 자료의 체계적 관리의 실질적 필요성을 보였다는 점에서 의의를 가진다. 실증 분석 결과에 대한 해석을 통해 사업시행자와 정책당국은 공익사업을 위한 토지 취득을 둘러싼 갈등을 최소화하고 원활한 사업시행을 위한 정책적 함의를 도출할 수 있었다.
그러나, 본 연구는 2005년 이후 사업인정 고시를 받은 서울지역 택지개발사업지구 중 서울주택도시공사가 사업 시행한 13개 사업지구에 대한 분석결과라는 점에서 한계를 갖는다. 향후 공용수용과 손실보상에 대한 데이터가 체계적으로 관리되고 활용가능하다면 면적(面的)공익사업 뿐만 아니라 도로·철도 등의 선형(線型)공익사업의 특성을 고려한 분석과 지역적인 특성을 고려한 분석 등 다양한 관점에서 연구가 가능할 것으로 보인다.