이 연구는 문화정책의 형식주의화의 원인을 제도변화 이론을 활용하여 이해하고자 진행되었다. 이를 위하여, 매우 긴 법안 심의 기간을 거쳐서 극적으로 입법되었지만 발효되자마자 형식적 입법이라고 비판받은 지역문화진흥법의 제정과정을 연구사례로 채택하였다. 지역문화진흥법 제정과정에서 발생한 형식주의는 크게 두 가지가 지적되었다. 첫째는 입법성과 달성을 위해 재정관련 사항 등 법의 실효적 시행에 필요한 조항들은 누락시킨 채 문예진흥법에 있던 조항들을 재조합하여 형식적으로 제정한 점이다. 둘째는 지역문화자치라는 핵심 이념이 반영되지 않아 지역문화진흥이라는 정책의 본래 취지에 반하는 결과를 가져올 것이라는 점이었다.
신규 입법 형태로 정책이 정착되는 과정에서 일어나는 형식주의는 이미 존재하는 정책기준에 따른 시책행위 결과를 평가하는 기존의 형식주의 연구로 파악하기 어렵다. 이 연구에서는 이를 제도변화의 과정으로 보고, 형식적 제도변화, 제도적 디커플링 등 신제도주의 이론을 적용하여 분석하였다. 특히 새로운 정책도입을 희망하는 담론이 법률로 표상되는 과정에서 발생하는 괴리(형식주의 입법) 뿐만 아니라, 다양한 입법 수요자들의 아이디어가 법안으로 정리되는 과정에서 발생하는 괴리(담론편향)을 더 중요한 형식주의의 원인으로 보고 주요 분석의 대사으로 삼았다.
우선 당초 발의된 지역문화진흥법안들과 최종적으로 제정된 지역문화진흥법 조항들 사이의 변화를 비교하여 형식주의 발생 여부를 파악하였다. 그리고 이런 형식주의 입법 행위의 발생 양상과 원인을 신제도주의 이론을 적용하여 분석해 보았다. 첫째, 제도복합체를 이루는 법안의 각 조항들이 어떤 제도변화의 양상으로 변화했는지를 파악하였다. 그 결과 지역문화진흥법 제정과정은, 대부분 문예진흥법의 일부 조항들의 ‘층화’ 또는 ‘전치’를 통한 ‘연속적 제도변화’와 몇몇 새로 이식된 제도요소들의 ‘상징적 동조’ 결과가 종합된, ‘형식적 제도 변화’로 평가할 수 있었다.
둘째, ‘제도적 디커플링’ 개념을 적용하여, 법의 실효성을 담보하는 문화재정 관련 조항을 포기한 형식주의 입법행위가 일어난 원인을 해석해 보았다. 지역문화진흥법이 극적으로 통과된 2013년 12월 국회 법안심의는 근 10년 동안 누적된 제도 변화의 압력, 기존의 공공행정 기준에 따라야만 되는 압력, 문화융성이라는 국정기조에 따른 성과를 적시에 내놓아야 하는 압력들이 동시에 작용한 딜레마적인 상황이었다. 입법을 담당한 국회의원들과 문화부 관료들은 이런 압력들 중 각자에게 필요한 일부만 선택적으로 동조하고 나머지 압력에는 상징적으로만 동조하거나 무시하였다. 이와 같이 공공행정에서 ‘제도적 디커플링’에 따른 형식주의가 일어나는 원인은 신공공관리론의 득세 이후 공공행정이 구현해야 할 정당성의 개념이 다기해졌기 때문으로 파악했다. 이제는 단순히 공익성을 구현하는 것뿐만 아니라, 시간을 포함한 자원의 효율성을 높이는 것, 그리고 기존의 행정규범 안에서 절차를 준수하는 것뿐만 아니라, 혁신사례로 보이기 위해 적시에 변화의 성과를 도출하는 것이 중요해졌다. 공공행정 행위자들은 이처럼 서로 상충하는 정당성 가치들을 모두 충족시키기가 어렵다. 따라서 특정 부분에만 강하게 동조하고, 나머지 부분에 대해서는 상징적으로만 동조함으로써, 형식주의가 발생하는 것으로 분석하였다.
이 연구에서는 한걸음 더 나아가서, 지역문화자치 이념이 애당초 지역문화진흥법안에서 부터 누락되어 있었던 이유를 분석하였다. 우선 지역문화진흥법 제정과 관계된 행위자 그룹들의 지역문화진흥 담론들에 대한 지역-문화 의미 질적코딩을 시행하였다. 그 결과 지역문화진흥담론의 5가지 의미 중에서 ‘문화정체성 담론’은 모든 행위자 그룹이 대체로 공통적으로 중요하게 인식하고 있었다는 점을 확인할 수 있었다. 그리고 국회의원들과 문화부 공무원들은 ‘문화복지 담론’을, 지방자치단체장들은 ‘문화경제 담론’을 그 다음으로 중시하였다. 하지만, 지역문화예술인들과 지역문화재단들은 ‘문화행정 담론’과 ‘문화자치 담론’을 가장 중시한 것으로 나타났다. 즉, 국회의원들에 의해 정리된 지역문화진흥법안에 담론편향성이 있었음을 확인할 수 있었다. 이와 같이 지역문화진흥법안이 입법수요자들이 인식하는 지역문화진흥의 의미를 모두 담아내지 않는 현상을, 담론활동을 통한 제도화 과정에서의 디커플링 현상으로 해석하였다. 국회의원들이 다중적 의미를 포함한 지역문화진흥 담론으로 제기되는 제도변화의 압력 중에서 문화 정체성과 문화 복지를 의미하는 담론 압력에는 적극 동조하였으나, 문화자치를 의미하는 담론 압력에는 동조하지 않고 디커플링 전략으로 대응한 결과로 해석하였다. 이런 제도적 디커플링이 가능했던 이유로 우선 ‘지역문화진흥’이라는 말이 여러 가지 의미로 해석될 수 있었던 점을 들 수 있다. 지역문화진흥법 제정 과정에서의 제도적 디커플링에는 ‘지역문화진흥’과 ‘문화융성’이라는 다중적 의미를 가진 언어를 사용하는 ‘틀 짓기(framing)’가 전략적으로 사용되었다. 그 결과 실제로는 그 중 일부 의미요소만 강조하면서도 대외적으로는 다른 의미 요소들까지 모두 포함하는 것처럼 보일 수 있었다. 논쟁을 최소화하여 원만하고 빠른 입법을 위해 이렇게 가치중립적이며 ‘탈정치화’된 의미를 중심으로 한 틀 짓기 전략이 유효하였다.
이 연구에서는 이처럼 정책의 성립 단계에서 ‘언어의 의미의 모호성에 따른 불완전한 제도화’를 정책의 형식주의화의 근본적인 원인으로 파악하였다. 이런 형식주의는 주로 입법이나 정책수립과정에서 담론편향의 형태로 나타난다. 이는 정책 전문가들이나 관료들이 외국에서 수입 후 번역된 개념을 활용하여, 슬로건 또는 수사적 표현의 정책언어들을 사용하는 사례에서 자주 확인된다.
제도와 관계 맺는 행위자들이 의미를 공유하지 못하는 것은 신규 정책이 제도로 완전히 자리 잡지 못한 상태를 의미한다. 언어의 의미 다중성을 활용하여 서로 상충하는 가치들을 모호하게 덮어 두기 때문에, 겉으로는 그 실체와 폐해가 쉽게 확인되지 않는다. 하지만, 새로운 제도로서 정책을 시행하면 할수록 근본적인 오류가 드러나게 된다.
최근 이런 현상이 빈번해지는 이유는 국회의원들의 입법 활동조차 성과주의로 흐르기 때문이다. 그리고 행정부가 다극화된 사회의 상충하는 가치들에 대한 근본적인 논쟁은 회피한 채 누구나 당연시 할 수 있는 가치로 포장하는 ‘탈정치화’ 프레임을 주로 선택하기 때문이다.
본 연구에서는 지역문화진흥법 제정 사례 분석을 통해, 특히 최근에 ‘사회문제의 해결자’로서 탈정치화된 프레임으로 시행되는 문화정책에서 빈번히 목격되는 형식주의의 특징과 원인들을 정리해보았다. 문화정책의 형식주의화의 주요 원인으로 문화의 가치 및 문화정책의 성과에 대한 구체적인 기대나 합의 부재, 한국사회의 강한 관주도성이 현장의 맥락을 무시한 채 제도 수입을 주도하는 현상, 문화정책의 가치 딜레마가 큰데 비해 가치 논쟁은 부족한 상황, 문화의 가치 논쟁에 근거한 정책결정 보다는 정치적 실익을 위해 탈정치화 된 정책담론 선택이 주를 이루는 현실, 문화의 의미 광범위함과 정책언어의 다의성, 슬로건 및 수사적 표현 중심의 문화정책 언어, 하향식(Top-down) 정책기획 방식으로 현장의 인식을 제대로 반영하지 못하는 상황 등을 제시하였다.
본 연구는 공공정책이 고착되지 않고 환경과 소통하는 제도로서 변화를 지속하기 위해서는 행위자의 각성과 아이디어의 자유로운 표출이 중요하다는 점을 정책적 시사점으로 제시한다. 또한 현장의 행위를 법률로 제도화할 때 형식주의는 불가피하게 발생하며, 그런 형식주의를 최소한으로 줄이기 위해서는 기존의 관행에 따르며 탈정치화 된 담론을 통해 매끄럽게 진행되는 효율성 보다는 거칠더라도 가치 논쟁에 기반 한 여론수렴을 중시해야 한다고 제안한다.

The purpose of this study is to understand the causes of formalism of cultural policy by using institutional change theory. To this end, the process of enactment of the ‘Law for Promotion of Regional Culture’ was adopted as a case study. The law was dramatically legislated through a very long deliberation, but was criticized as a legislation of formalism as soon as it was promulgated. The formalism that occurred during the process of legislation of the Law for Promotion of Regional Culture was pointed out in two aspects. First, the clauses in the existing law have been reorganized and formalized for legislative achievement, while the clauses necessary for the effective enforcement of the law such as financial matters are omitted. Secondly, it does not reflect the core idea of self-government of local culture, the result of which is contrary to the original purpose of local culture promotion policy. This study regards the second aspect as the more fundamental formalism and seeks to understand its causes.
Formalism that occurs in the process of establishing a new policy in the form of a new legislation is hard to grasp as a formalism study. It is because the formalism study generally evaluates the results of policy action based on existing policy standards. I adopted such notions as ‘symbolic change of institution’ and ‘institutional decoupling’ from Neo-institutionalism. In particular, not only the divergence in formalism legislation but also the divergence from discourse bias were analyzed to understand the aspect and cause of the occurrence of the formalism better.
By applying the concept of ''institutional decoupling'', I analyzed the cause of the acts of formalism by the members of the National Assembly who agreed on the enactment of the law in December 2013, while abandoning the clause of fund which guarantees the effectiveness of the law. The deliberation of the bill in December 2013 was a case of dilemma in which the pressure of institutional change accumulated over 10 years was confronting the pressure that constrained the change with existing public administration standards. The members of the National Assembly and officials of the Ministry of Culture in charge of legislation have selectively adopted the elements which provided the legitimacy for them, while neglecting the rest of the pressures.
It is difficult for public administrators to meet all of those conflicting legitimacy values such as the public benefits, efficiency and the timely change. Therefore, it is analyzed that the formalism occurs by getting strongly coupled only with a specific value and loosely coupled with the remaining parts.
In this study, I further analyzed why the idea of self-government of local culture was omitted from the original bill. To this end, the qualitative coding was applied to the discourses of promotion of local culture by members of National Assembly, local governors, local artists & cultural specialists, officials of the Ministry of Culture, and the local foundations of culture. As a result, it was confirmed that all agents generally recognized the importance of the "cultural identity" among the five meanings of promotion of local culture. However, the members of Assembly emphasized “cultural welfare” and the local governors followed “cultural economy”, while local artists & cultural specialists followed “cultural autonomy”. In other words, it was confirmed that there was discourse bias in the bill of law which was summarized by the members of the Assembly. I interpreted this phenomenon that the proposed bill only contained the meaning of the promotion of regional culture selectively perceived by legislators as a decoupling phenomenon in institutionalization process through discoursive activities. Among the pressures of institutional changes brought about by the discourses of promotion of local culture including the plural meaning, the members of Assembly actively got coupled with the pressure of the discourse of cultural identity and culture welfare. But they responded with the decoupling strategy toward the other pressures of the other meanings. The reason why such institutional decoupling was possible is that the word ''promotion of local culture'' can be interpreted in various ways. In addition, it could be easily connected with the discourse of cultural administration. In other words, cultural autonomy did not act as strong institutionalization pressure that the Assembly members who prepared the legislation should necessarily get coupled with, and there was a possibility that it could be replaced with ''cultural administration discourse'' which can be solved by law enactment itself. The institutional decoupling in the process of enactment of the Law for Promotion of Regional Culture was possible by policy language with multiple meanings such as ''regional culture promotion'' and ''cultural prosperity''. In fact, while emphasizing only some semantic elements, the ''framing'' seemed to be included strategically. In order to minimize disputes, it was effective to adopt the frame of discursive activity based on the meaning of value-neutral and ''de-politicalized'' for smooth and fast legislation.
In this study, ''imperfect institutionalization caused by the ambiguity of the meaning of the policy language'' was recognized as the fundamental cause of the formalism in the formation phase of the policy. This formalism is mainly a form of ‘discourse bias’ in legislative or policy making process. This is often confirmed in cases where policy is transplanted or bureaucrats use policy words in slogans or rhetoric types. It is the imperfect institutionalization of policy that the actors related to the institution can not share the meaning. Since the semantics of language is ambiguous over the conflicting values of each other by utilizing the multiplicity, on the surface, the substance and the harm are not easily confirmed. However, the more the policy is implemented as a new policy, the more fundamental errors are revealed. This phenomenon is currently frequent, because the legislative activities of the parliamentarians are oriented only to performance and the public officials avoids the fundamental controversy about the conflicting values of the multi-polarized society.
Utilizing the result of this study, I analyzed the characteristics and causes of formalism frequently observed in the cultural policy implemented as the ''golden key to the social problem''. As for the major reasons for the formalism of cultural policy in recent years, I pointed out as follows; the lack of consensus on the value of culture and the performance indicators of cultural policy, strong governmental leadership of Korean society which leads to institutional import ignoring the social context, the situation that value dilemma of cultural policy is large, but the value debate is insufficient, the reality that the choice of policy is mainly made for the political benefit rather than by the policy decision based on the cultural value debate, wide meaning of culture and the versatility of the policy language, cultural policy language in form of the slogan and rhetorical expression, and top-down policy planning method that does not properly reflect the perception of the field.
This study suggests that the actors’ enlightenment and the free expression of ideas are important for the public policies to communicate with the environments without sticking to the interests of the specific groups. In addition, This study suggests that formalism inevitably occurs when institutionalizing the action of the field by law. Thus, in order to minimize such formalism, it is necessary to converge public opinion based on the value debates instead of following the existing practices and the efficiency of de-politicalization.


Key words: formalism, institutional change, institutional decoupling, de-politicalization, Law for promotion of regional culture, cultural policy change