본 연구는 문화재 환수 사례 분석을 통해 환수 과정에서 국내 정책행위자들의 역할과 상호작용을 살펴보고, 효율적인 문화재 환수 거버넌스 구축을 위한 시사점을 도출하고자 하였다. 이를 위해 지금까지 진행된 국외소재문화재 환수 데이터베이스를 통해 환수에 영향을 미치는 정책행위자를 밝혀내고, 정책행위자 간 역동적 상호 작용을 살펴보기 위해 킹던(Kingdon, John W.)의 다중흐름모형(Multiple Streams Framework, MSF)의 이론적 틀에 따라 사례 분석을 시도했다. 다중흐름모형을 통해 인과관계를 엄격히 규명하기보다 정책결정과정의 결정요인들의 복합적인 상관관계들을 체계적으로 분석하는데 중점을 두었다. 특히 정책행위자들의 대응과 영향력 그리고 그 정책적 함의를 살펴봄으로써 향후 문화재 환수에 있어서 보다 전략적이고 체계적인 환수 정책 수립을 위한 시사점을 제시할 수 있을 것으로 기대한다. 분석 사례는 2005년 일본 야스쿠니 신사에 있던 북관대첩비를 한국으로 환수한 후, 북한에 반환한 사례로 선정하였다. 북관대첩비 환수 사례는 우리 환수사에서 민관이 협력하여 환수를 성사해낸 우수 사례로 화자되고 있다. 우수 사례의 실제적인 환수 과정을 분석하고 면밀히 살펴봄으로써 향후 문화재 환수 정책행위자들의 효율적인 거버넌스 구축을 위한 시사점은 다음과 같다.
첫째, 국내외 관련 전문가들을 지원하고 정기적인 학술대회 개최 등을 통해 국내외 네트워크를 구축해야한다. 문화재 환수의 어려움 중에 하나는 국외에 소재한 우리 문화재의 존재를 발견하는 것이다. 어디에 있는지 모를 문화재들을 찾아 정부기관이 일일이 나서서 찾기에는 현실적인 어려움이 있고, 국외에 있는 여러 문화재들 사이에서 한국 문화재의 가치를 알아보고 발견하는데는 전문적 지식이 요구되기 때문에 일반 국민들의 역할에는 한계가 있다. 따라서 국외에 소재한 문화재는 최서면과 같은 관련 전문가들에 의해 발견될 가능성이 높다.
둘째, 문화재 환수 정책행위자의 인적 네트워크를 최대한 활용할 수 있는 다각적 구성이 필요하다. 북관대첩비 환수를 주도한 민간단체를 살펴보면, 이를 명확히 알 수 있다. 1기에는 북관대첩비와 직접적인 이해관계가 있는 해주정씨문중, 3기에는 한국과 일본에 각각 협회를 두고 있는 한일문화재교류위원회, 4기에는 일본 야스쿠니신사, 북한 조선불교도연맹과 종교적인 공통점을 갖고 있는 한일불교복지협회가 주요 민간단체였다. 이처럼 환수해야하는 문화재의 상황에 접근이 용이하고 유리한 인적 네트워크를 전략적으로 활용할 수 있는 구성이 필요하다. 즉, 정책행위자의 인적 네트워크는 문화재 환수 정책에서 정책자원으로 활용될 수 있으며, 정부는 이를 전략적으로 활용해야 한다. 정책적으로 이를 활용하기 위해서는 정부가 관련 민관단체를 파악하고 지속적인 교류를 통해 사전에 문화재 환수 인적 네트워크를 관리하는 노력이 필요하다.
셋째, 문화재 환수 정책은 환경에 많은 영향을 받는 정책 영역으로 정부의 유연하고 다각적인 접근이 필요하다. 그러나 정부는 문화재 환수 정책의 특성 상 국가 대 국가의 입장을 대변하기 때문에 유연한 대처능력이 떨어지고, 접근의 경직성으로 인한 한계가 있다. 본 사례 분석에도 나타났듯이 정부가 북한 측과 협의를 시도하는 데에는 많은 제약이 있었다. 따라서 정부는 정부의 한계를 인식하고 각 문화재가 처한 환경의 철저한 사전 분석을 통해, 민간단체와 협력이 필요한 부분에는 지원하는 조력자로서 역할에 충실하고, 정부가 나서야 할 부분에는 정부의 역할을 함으로써 효율적인 거버넌스를 구축해야 한다.
본 연구는 다중흐름모형을 적용하여 국외소재문화재 민관 환수 우수 사례인 북관대첩비 환수 사례의 체계적인 분석을 시도하였다. 이를 통해 실제 환수 과정에서 민관의 협력을 통해서 환수가 성사된 것이 아니라 정부와 민간단체가 각각 환수를 진행하였던 것을 알 수 있었다. 따라서 향후 실질적 민관 협력 관계를 구축하기 위해서는 현재 한국의 문화재 환수 정책 거버넌스의 현황을 파악하고, 국내에 적용 가능한 합리적 문화재 환수 거버넌스 모델을 연구가 필요할 것이다.