현대 도시민들은 사회경제적 지위의 차이가 건강불평등과 환경불평등으로 연결되는 불평등한 사회를 살아가고 있다. 도시공원은 시민들의 건강과 삶의 질을 향상시키고, 환경위험으로부터의 안전을 지원하는 녹색복지 수단으로서 공정하게 분배되어야 한다. 분배의 기준은 사회경제적으로 가장 불우한 이들에게 최대의 혜택을 제공한다는 것을 핵심으로 삼는 형평의 이념에서 찾을 수 있다. 공원 형평성은 생애주기, 소득 및 교육수준 등의 사회경제적 지위에 따른 상대적인 공원 필요도를 고려해 차등적으로 공원서비스를 제공하는 것을 의미한다. 즉 공원 필요도가 상대적으로 높은 노인, 어린이, 저소득 계층 등을 우선적으로 고려해 이들 계층이 필요로 하는 양적·질적 공원서비스를 제공해야 한다는 것이다.
본 연구의 목적은 서울시 도시공원 서비스가 인구집단 및 지역 단위의 사회경제적 지위를 고려할 때 형평적으로 분배되어 있는가를 실증적으로 검토·분석하고, 녹색복지를 실현하기 위한 현실적 대안인 질적 근린공원 서비스의 형평적 관리 방향을 모색하는 것이다. 이를 위해 첫째, 서울시 양적 도시공원 서비스의 형평성을 분석하였다. 423개 행정동별 주민 일인당 도시공원 면적을 측정한 후 공간적 분포 현황과 사회경제적 지위 변수와의 관계를 분석하였다. 둘째, 서울시 질적 근린공원 서비스의 형평성을 분석하였다. 151개 근린공원의 물리적 환경 및 프로그램 수준을 평가한 후 질적 근린공원 서비스가 주변지역의 사회경제적 지위를 고려할 때 형평적으로 분배되어 있는가를 분석하였다. 셋째, 질적 근린공원 서비스가 양적 도시공원 서비스의 결핍을 보완할 수 있는가를 알아보았다. 넷째, 노인, 어린이, 저소득 계층 등의 사회경제적 지위가 낮은 지역 및 인구집단을 고려해 근린공원의 물리적 환경과 프로그램을 관리하기 위한 시사점을 제시하였다. 다섯째, 사회경제적 지위가 낮은 지역사회 근린공원의 공원이용 및 방문만족에 영향을 미치는 질적 요인을 살펴보았다.
서울시 양적 도시공원 서비스는 행정동 단위에서 볼 때 불균등하게 분포해 있다. 전체 서울시민의 60% 이상은 법적 확보기준인 일인당 3㎡ 미만의 도시공원을 가진 동네에 살고 있다. 도시자연공원을 제외할 경우에는 70%가 넘는다. 총량을 증가시키면 시민 각자의 몫이 커질 것이라는 공급자 위주의 정책을 통해 목표공급량은 달성했을지 모르나 공정한 분배에는 이르지 못한 것이다.
도시공원 정책이 공원 공간의 양적 확충에 무게중심을 둔 사이 질적 공원서비스로부터 소외된 지역과 주민들이 발생했다. 151개 근린공원의 질을 평가한 결과 지역주민들의 신체활동 및 사회적 상호작용에 필수적인 레크리에이션 시설과 자연경관요소의 질적 수준이 전반적으로 낮은 상태이며, 근린공원별 연중 운영되는 프로그램 수는 평균 한 개 미만인 것으로 나타났다. 특히 공원 필요도가 상대적으로 높은 노인, 어린이, 저소득계층 비율이 높은 지역 가운데 노후화된 시설과 열악한 관리 상태로 인해 이용자가 없이 방치된 다수의 근린공원들이 존재했다. 이는 양적 확충 위주의 서울시 도시공원 정책이 지닌 한계를 보여준다. 근린공원을 ‘과정으로서의 장소’가 아닌 ‘완료된 공간’으로 보는 태도는 이용자의 변화하는 여가욕구와 사회경제적 지위에 따른 필요의 차이를 반영하지 못한 무기력하고 정체된 녹지를 양산시켰다.
양적, 질적 공원서비스 모두의 문제를 가진 서울시는 기존 근린공원의 질적 서비스 수준을 향상시키는 것에 초점을 둘 필요성이 있다. 서울시 본청과 25개 자치구의 재정자립도와 공원녹지 예산비율이 계속해서 감소하고 있는 상황 속에서 신규 도시공원 조성을 통해 형평성을 높이는 것은 가용부지 제한과 재원 문제로 인해 실현가능성이 낮기 때문이다. 양적 도시공원 서비스가 결핍되어 있고 사회경제적 지위가 낮은 지역 가운데 질적 수준이 낮은 관리열등공원과 질적 수준이 높은 관리우수공원의 공원이용밀도 및 방문만족도를 비교 분석한 결과 질적 근린공원 서비스의 개선은 양적 도시공원 서비스의 결핍을 보완할 수 있는 것으로 나타났다.
노인, 어린이, 저소득 계층 등 사회경제적 지위에 따라 필요로 하는 질적 공원서비스에 차이가 있는 것으로 분석되었다. 노인들은 ‘신체활동’, ‘사회적 유대감’, ‘휴식’, 어린이들은 ‘가족 유대감’, ‘놀이’, ‘교육’, 저소득 계층은 ‘신체활동’, ‘휴식’, ‘문화예술 체험’에 대한 기대 욕구를 충족시키는 질적 근린공원 서비스를 제공받을 때 공원이용 및 방문만족 수준이 높은 것으로 나타났다.
사회경제적 지위가 낮은 지역주민들의 공원이용과 방문만족 수준을 높임으로써 형평성 개선에 영향을 미치는 질적 요인으로는 매력적인 자연경관요소와 레크리에이션 시설, 문화예술 및 생활체육 프로그램 등이 도출되었다. 관습적이고 정형화된 패턴을 벗어나 현대 도시민들의 여가 트렌드와 이용행태가 반영된 자연 및 레크리에이션 환경은 지역주민들 뿐만 아니라 외부 방문객들을 유입시킴으로써 지역 가치 상승에 기여하는 것으로 나타났다. 사회경제적 지위가 낮아 유료의 문화 및 체육시설을 이용하는 데 제약이 있는 지역 근린공원에서의 프로그램 운영은 건강 증진과 웰빙, 사회적 통합 등의 공원 편익을 제공하는 데 주요한 영향을 미치는 것으로 나타났다.
서울시는 향후 도시공원 정책 및 계획의 방향을 질적 공원서비스의 형평적 관리로 조정해야 할 필요성이 있다. 그리고 공원까지의 도달거리, 일인당 공원면적 등의 양적 지표뿐만 아니라 사회경제적 지위가 낮은 지역 및 인구집단의 복지와 직결되는 공원 기능과 수혜자 관점에서의 계획 지표 사용을 고려해야 하겠다.
본 연구는 도시공원 서비스의 형평성 분석 틀을 질적인 차원으로 확장시켰다는 이론적 함의를 지닌다. 정책적으로는 질적 근린공원 서비스의 형평적 관리가 우선적으로 필요한 대상지를 선정하기 위한 기준과 방법을 제시하였고, 사회경제적 지위 및 지역사회 맥락에 따라 서로 다른 필요도와 이용 욕구를 반영해 질적 근린공원 서비스 수준을 향상시키기 위한 시사점을 제시하였다는 의의를 갖는다.