대통령직인수위원회는 한국 대통령제의 성공에 있어서 필수조건은 아니나, 충분조건이라 할 수 있겠다. 5년 단임 대통령제인 우리나라의 권력구조 하에서 대통령후보는 당선 후 정당정치의 단절 현상으로 인하여 대선공약의 정치적 구속력 내지 규범력을 상실시키고 정치와 국정운영에 있어서 끊임없이 난맥상을 보이고 있다. 만약, 대통령직인수위원회를 통해 5년 단임 대통령제에서 지속적으로 표출되는 정당책임정치와 정책공약의 단절 현상이 완전하게 또는 어느 정도 극복될 수 있다면, 우리나라 대통령직인수위원회의 제대로 된 역할과 기능을 정립하고 강화시킬 필요가 있다. 이것이 본 연구의 근본적인 문제의식이다.
대통령선거에서 승리한 대통령당선인은 현실적으로 정당에 뿌리를 두고 있다. 대통령당선인은 정당의 선출대회를 통해서 대통령후보로 확정되며, ‘당과 대통령의 관계’에 관한 정당의 당헌 규정에 따라 소속 정당의 이념과 정강(政綱)ㆍ정책을 근간으로 하여 대선공약이 마련된다. 이러한 대선공약은 대통령직인수위원회를 통해 새 정부의 국정 비전과 목표 그리고 국정과제로 일관성 있게 구체화ㆍ현실화 된다.
그러나 현재 우리나라의 권력구조 측면에서 국민이 대통령 선출권만 갖고 심판권은 없는 단임 대통령제에서는 한번 대통령에 당선되면 그만인 속성 때문에, 대선공약의 규범력과 정치적 구속력 상실이 초래되고, 대통령은 책임 추궁과 심판의 대상에서 제외되는 결과를 노정하고 있다. 또한 5년 단임 대통령제에서는 대통령과 정당 간의 일체감이 부족함에 따라 정당의 권력종속적 정치과정이 형성되어 대의민주주의의 본질인 정당책임정치의 실현을 어렵게 하고 있다.
또한 민주화가 공고화된 이후에도 실제 우리나라 대통령당선인들의 정당에 대한 태도는 여당 및 제1야당의 당헌에 명백히 규정되어 있는 ‘대통령당선인과 정당 간 긴밀한 협조관계 구축’과는 거리가 먼 비협조적인 또는 적당한 거리를 둔 양태를 보여주고 있다. 즉 대체로 대통령당선인들이 정당의 대통령후보로 선출하여 대선캠프를 꾸리고 대통령으로까지 당선시킨 소속 정당을 오히려 대통령 당선 후에는 마치 ‘토사구팽(兎死狗烹)’처럼 수평적 관계가 아닌 대통령 권력에 종속시키거나, 대통령이 지지기반이었던 정당을 탈당하기도 하며, 심지어는 의도적으로 소속 정당이 해체되도록 방치하기도 하는 행태들이 관례화처럼 되었다. 따라서 이러한 구조적 한계의 극복이 우리나라 대통령직인수위원회의 역할과 기능에 있어서 중요한 문제로 인식되고 있다.
이러한 문제의식을 가지고 본 연구는 대통령직인수위원회의 큰 역할과 기능인 ‘정책기조 형성’의 일관성과 ‘인선(人選)’의 연속성 관점에서 ‘노무현-이명박-박근혜’ 각 인수위원회의 역할과 기능에 대해 비판적으로 분석하였다. 이 분석은 집권당과 대통령직인수위원회 간 친밀성 여부와 대선공약과 인수위원회의 국정과제 간 일관성 여부 그리고 각 인수위원회의 새 정부 참여 연속성 정도를 중심으로 접근하였다. 한편 미국의 정치환경은 ‘4년 중임 대통령제’의 권력구조 하에서 정당책임정치의 실현과 대선공약의 일관성이 보장되고 있는데, 이러한 정치환경을 배경으로 갖고 있는 미국의 현대적 대통령직인수위원회의 특징과 인수과정 그리고 성공요인과 실패요인을 분석하였다. 그 분석 결과를 정리하면 다음과 같다.
먼저 우리나라 대통령직인수위원회의 분석 결과, ‘집권정당-인수위원회 친밀성’ 정도와 ‘대선공약-국정과제 일관성’ 정도 측면에서 볼 때, 16대 노무현 대통령직인수위원회는 ‘비(非)정당형-반(半)공약형’의 특성을 띠고 있다고 확인되었다. 또한 17대 이명박 대통령직인수위원회는 ‘반(半)정당형-반(半)공약형’의 특색을, 그리고 18대 박근혜 대통령직인수위원회는 ‘친(親)정당형-반(反)공약형’의 특성을 띠고 있다는 결론이 도출되었다.
또한 미국의 현대적 대통령직인수위원회의 분석 결과, 모든 인수위원회가 공통적으로 갖고 있는 요인 외에 특별히 공통적인 성공요인과 개별적인 성공요인 그리고 공통적인 실패요인과 개별적인 실패요인의 포함 여부에 따라 각 대통령직인수위원회가 성공 유형과 실패 유형 그리고 성공ㆍ실패 복합 유형으로 구분되었다. 즉 레이건, 오바마 그리고 부시(Jr.) 대통령직인수위원회는 성공 유형으로, 케네디 대통령직인수위원회는 성공ㆍ실패 복합유형으로, 반면에 카터와 클린턴 대통령직인수위원회는 실패 유형으로 분류되는 결론이 도출되었다.
결과적으로 ‘정당-대선캠프-인수위원회-새 정부’로 이어지는 정책기조의 일관성과 인선의 연속성 강화를 통해 ‘친(親)정당형-친(親)공약형’ 대통령직인수위원회 활동의 성격을 띠기 위해서는 원칙적으로 일정 규모 이상(예컨대 과반수 이상)의 그리고 일정 수준 이상의 전문성과 자질을 갖춘 정당 소속 정치인 출신을 인수위원회 위원급 인사로 포함시키는 혁신적인 방안 등이 모색되어야 한다. 아울러 작금에 제기되고 있는 ‘4년 중임 대통령제로의 원포인트 개헌’이 큰 틀에서 성사되어 ‘친(親)정당형-친(親)공약형’ 인수위원회의 활동이 담보될 수 있어야 한다.
한편 우리나라의 정당들이 책임성과 대표성 문제를 극복하기 위해서 정책정당정치를 실현하고 궁극적으로 ‘정책정당’으로서의 아이덴티티를 정립하여야 하며, 이를 위해 정당 정책연구소의 전문성 확보와 예비정치엘리트의 충원 및 육성에 더 적극적이어야 한다. 동시에 민간 싱크탱크의 활성화를 통한 출구 마련으로 기존 정치인들의 2선 후퇴를 자연스러운 정치순환과정으로 만들어가야 한다. 아울러 대통령직 사전인수제 도입, ‘사전인수준비팀’의 조기 가동, 인수위원회를 대통령당선인이 직접 주도하는 ‘준(準)예비내각’ 형태로 운영, 최고위급으로 구성된 소규모의 ‘자문단’ 운영, 현 정부의 ‘대통령직 인수협력위원회’ 설치 제도화 등 운영 개선이 이루어져야 한다. 요컨대, 우리나라 대통령직인수위원회에 대한 권력구조 측면, 정치과정 측면 그리고 제도 측면의 이러한 대안들을 통해서 구조적 한계와 문제점을 극복해낼 수 있는 ‘스마트한 대통령직인수위원회’를 구현해야 한다.

The Presidential Transition Committee (PTC) is a sufficient, though not necessary, condition to the success of Korea’s presidential system. Under Korea’s political power structure with five-year single term presidency, the presidential candidate after the election is likely to get separated from the party politics. The separation weakens the binding force of the campaign pledges and ends up in a chaos in the government operation and national politics. If the split-up can be overcome somehow or completely by the PTC, proper roles and functions of the Committee should be defined and strengthened. This is the fundamental issue this study has worked on.
For practical reasons, the President-elect usually belongs to a political party. He is chosen as the presidential candidate at the presidential primaries. Campaign pledges are made based on the party’s ideology, platform and policy in accordance with the party’s regulations on its relationship with the President. Such pledges are materialized consistently in the form of the new government’s governing vision, goal and policy agenda by the PTC.
However, under the current single-term presidency in which people can elect the President but cannot judge his performance once the election is finished, the campaign pledges lose their regulatory power and political binding force, thus releasing the President from the responsibilities to carry out them. Furthermore, the single-term presidency make it difficult to realize responsible party politics, which is fundamental to the representative democracy, since the lack of sense of unity between the President and the party leads to the party’s dependence on the Presidential power.
In fact, all the Presidents-elect, even after the consolidation of Korea’s democratization, stayed away from their parties even though ‘building a close relationship between the President-elect and the party’ was clearly stipulated in the regulations of all the parties. In most cases, the party is a major contributor for the election since it is the party who selects the presidential candidate and organizes a presidential camp to support the candidate. However, some Presidents-elect tried to subordinate the party to his presidential power, some broke away from the party, and some even neglected the breakup of the party itself. Therefore, overcoming such structural limitations is an important issue in the functions and roles of the Korea’s PTC.
Based on these issues, this study critically analyzes the functions and roles of the PTCs of the President Roh Moo-hyun, Lee Myoung-bak, and Park Geun-hye in terms of consistency in the formation of policy paradigm and the continuity of the process of personnel selection, which are the major roles and functions of the PTC.
This analysis is centered on the friendliness between the ruling party and the PTC, the consistency between the campaign pledges and the PTC’s governing agenda, and the participation level of each PTC into the new governments. In the meanwhile, US political environment, with its four-year double term presidency, guarantees the realization of responsible party politics and the continuity of campaign pledges. Based on this political environment, this study analyzes the characteristics and transition process of the US modern PTC in order to find out its success and failure factors. The results of the analysis are as follows:
According to the analysis on the Korea’s PTCs, in terms of the friendliness of ruling party and the PTC and the consistency between the campaign pledges and the PTC’s governing agenda, President Roh’s 16th PTC was ‘Party Unfriendly Type and Pledge Semi-friendly Type’; President Lee’s 17th PTC was ‘Party Semi-friendly Type and Pledge Semi-friendly Type’; President Park’s 18th PTC was ‘Party Friendly Type and Pledge Unfriendly Type’.
According to the analysis on the US modern PTCs, each PTC was categorized as Success Type, Failure Type, or Success-Failure Complex Type; Besides the common factors every PTC has, there were some common success factors and failure factors and some individual success factors and failure factors. It was concluded that the PTCs of President Reagan, Jr. Bush, and Obama were Success Types, the PTC of President Kennedy was Success-Failure Complex Type, and the PTCs of President Carter and Clinton were Failure Types.
In conclusion, in order to turn the PTC into ‘Party Friendly and Pledge Friendly Type’ through the strengthening of the consistency of the policy paradigm and the continuity of the process of personnel selection, innovative measures should be considered. Certain number of qualified politicians with certain expertise from the party should take part in the PTC as Committee members (more than half of the PTC members, for example). Furthermore, the currently discussed ‘one-point’ constitutional amendment which would amend only the term of the Presidency from five-year single term to four-year double term should be agreed so that ‘the Party Friendly and Pledge Friendly’ activities of the PTC might be secured.
Korean political parties should redefine themselves as ‘policy-oriented parties’ in order to overcome the ongoing issues on their responsibility and representativeness. They should be more active on building up the expertise of the party’s policy institute and recruiting and nurturing future political elites. At the same time, retreat of the existing politicians from the front line should be considered as natural part of the political cyclic process. Promoting civil think tanks as their exits can be a solution. In addition, operation improvements should be made including the introduction of the pre-election transition of the Presidency, early operation of the pre-election transition team, operation of the PTC as a form of semi-shadow cabinet led directly by the President-elect, operation of a small advisory board composed of the highest-level members, institutionalization of the setting up the PTC in the current government. In summary, a ‘Smart PTC’ should be realized to overcome the current structural limitations and issues through various alternatives in terms of power structure, political process and system.