사교육과 사교육비의 문제는 50년대 말부터 사회문제로 대두되었다. 이에 정부는 지속적으로 사교육과 사교육비를 경감하고자 하는 정책을 추진하여 왔지만 사교육비는 계속 증가하고 있어 정부의 정책은 이를 해결하지 못하고 있는 현실이다. 이러한 원인이 정부의 정책내용(정책목표와 정책수단)의 문제인지, 정책결정과정에서의 합리성 결여 문제인지, 아니면 정책집행과정에서의 합리성 결여 문제인지에 대한 정확한 진단이 필요한 것이다.
이 연구는 사교육비경감정책을 사례로 선정하여 정책과정 중 정책의제설정과정과 정책결정과정에서의 정치적 합리성에 대한 분석을 시도한 것이다. 흔히 정치적 합리성은 경제적 합리성의 개념과 대비되어 사용된다. 즉, 경제적 합리성이 주어진 정책목표를 달성하는 데 효율적인 정책수단을 선택하는 것인데 반해 정치적 합리성은 참여자의 역할의 합리성과 다양한 의견이 분화되고 통합되는 의사결정에 관련된 것이다. 따라서 정치적 합리성은 정책을 결정하고 집행하는 데 참여자의 역할수행이 역할기대에 비추어 적극적으로 이루어졌는가에 대한 분석과 다양한 의견을 표출되고 수렴되는 과정에 대한 분석이 함께 이루어져야 하는 것이다.
따라서 정책과정에서 참여자 역할의 합리성과 관련해서는 Habermas의 의사소통행위이론 중 규범규제적 행위의 정당성을 기준으로 삼아 정치적 합리성에 대한 분석을 시도한다. 정책과정의 참여자는 정책에 대한 요구와 지지의 행위를 할 수 있고 정책을 형성하고 결정하는 행위를 할 수 있다. 규범규제적 행위의 정당성은 참여자들이 사회적으로 인정된 규범에 따를 때 타당성이 부여되는 것이다. 즉, 참여자에 대한 역할기대와 역할수행이 일치될 때 합리적이라고 판단할 수 있는 것이다.
그리고 의사결정구조의 합리성과 관련해서는 Diesing의 의사결정구조의 두 가지 요소인 분화성과 통합성을 통해 정치적 합리성에 대한 분석을 시도했다. 의사결정구조의 분화성과 관련해서는 참여자의 다양한 의견이 표출되고 참여자가 동등한 권한을 가지고 있을 때 정치적 합리성이 있게 되는 것이다. 한편 의사결정구조의 통합성과 관련된 의견을 수렴하는 구조는 수직적(지시, 보고 등과 같은 형식), 수평적 의사소통(토론, 협상 등과 같은 형식)을 통해 합리성에 대한 판단을 시도했다. 그리고 중심적 권한의 행사는 의사결정구조의 중심적 권한이 참여자 중 누구에게 있느냐를 통해 그들의 권한이 제대로 행사되었는지를 분석하여 정치적 합리성을 판단했다.
사례는 16대 대통령선거를 전후하여 각 당에서 사교육비경감 공약을 발표하기 시작한 2002년 10월부터 ‘공교육 정상화를 통한 사교육비 경감대책’이 발표된 2004년 2월까지를 기간으로 분석하였다. 이 ‘공교육 정상화를 통한 사교육비 경감대책’은 이전의 단기적이고 부분적인 사교육비경감정책에 비해 종합적이고 체계적인 사교육비경감정책이라고 할 수 있다. 이 정책을 둘러싼 당시 경제사회적 환경은 고용, 소득 등에서 불평등한 구조를 양산했고 이는 사교육비 지출에 있어서 소득에 따른 양극화를 가져왔다. 이러한 양극화 구조를 해소하기 위한 사교육비경감정책을 절실히 필요로 하고 있었다.
사교육비경감정책의 정책의제설정과정에서 정치적 합리성을 분석해 본 결과는 전체적으로 보아 합리적이라고 평가할 수 있었다. 먼저 참여자 역할의 합리성의 측면에서 살펴 본 결과 정부와 국회(정당) 역할의 규범규제적 행위의 정당성은 적극적이었지만, 시민사회단체 역할의 규범규제적 행위의 정당성은 소극적이었다. 한편 의사결정구조의 분화성과 관련해서 는 참여자 모두에서 긍정적 평가를 할 수 있었다. 하지만 의사결정구조의 통합성과 관련하여 참여자 간의 의견 수렴에 있어 정부 내의 의견 수렴은 보고와 지시의 형태를 중심으로 이루어져 합리성의 측면에서 긍정적 평가를 내릴 수 없었다. 그리고 중심적 권한의 행사에서 주도적 권한은 주무부인 교육인적자원부, 결정적 권한은 최종책임자인 대통령에 의해 이루어져 긍정적 평가를 내릴 수 있었다.
사교육비경감정책의 정책결정과정에서 정치적 합리성을 분석한 결과는 다음과 같다. 먼저 참여자 역할의 합리성이라는 측면에서 정부와 시민사회단체는 역할기대와 역할 수행이 어느 정도 일치하여 역할의 규범규제성은 적극적이었지만, 국회(정당)는 역할수행이 역할 기대에 미치지 못함으로 해서 역할의 규범규제성은 미약했다고 하겠다. 한편 의사결정구조의 분화성과 관련해서는 참여자의 다양한 의견의 제시라는 측면에서는 참여자 모두 긍정적 평가를 내릴 수 없었지만 실질적으로 동등한 권한이라는 측면에서는 모두 긍정적 평가를 내릴 수 있었다. 또한 정부 내의 의견 수렴이 토론과 협의의 형태로 주로 이루어져 긍정적 평가를 내릴 수 있었지만 국회(정당), 시민사회단체의 의견 수렴은 거의 이루어지지 않아 긍정적 평가를 내릴 수 없었다. 그리고 중심적 권한의 행사는 모두 교육인적자원부에서 이루어져 긍정적 평가를 내릴 수 있었다.

The problem of private tutoring and it’s expense in Korea has been a key issue since the late 1950s. In spite of government’s efforts to reduce the private tutoring and it’s expense, it is invigorating and it’s expense is increasing continually. This can be called ‘hot potato’.
This implies policy for private tutoring and it’s expense reduction(PPTER) is effective in the short term, but not in the medium or longer term. And PPTER is necessary for us to solve the root cause of the problem. Therefore it is required not only to study on the role of participants, the diversity of opinion, the rule and process of integration, but to study on the substantive rationality.
This study is analysing ‘The Policy of Private Tutoring Expense Reduction by the Normalization of Public Education’ in 2004. 2. 17. And the scope of study is limited to policy-making process from agenda-setting process. Thus agenda-setting process is ranged from 16th presidential election period to 2003.5.16, when the policy agenda in the Ministry of Education and Human Resources Development was formally announced.
Policy is “interacting process of authoritative policy-maker and target groups for the desirable state in the future”. And policy process is the about the identification of policy problems, goal-setting, comparison of policy alternative, policy-making, legitimation, implementation, evaluation and termination. By the way, in the policy process and politics many participants conflict with others to get much interests, and negotiate, compromise, mediate each other. This belongs to politics and we can say policy involves political characteristic.
If we understand that policy involves political characteristic, we can identify political rationality is a problem of making and implementing policy rightly. According to Diesing(1962), political rationality is the that of the decision making structure, and this is a decision principle of majority rule. In other words, political rationality is accomplished when procedural and institutional structure for the better policy is arranged. And Diesing suggests four general criteria(combination, evaluation, modification and elimination) in measuring which decision making structure is politically rational.
In this viewpoint, as it is different from economic rationality pursuing the maximization of efficiency, political rationality is concerned with democratic participation and legitimacy of policy. So political rationality is value-oriented. In this study, Political rationality as “the legitimacy of norm regulated activity in the participant‘s roles and the process of differentiation and unification in the decision making structure will be defined.
The framework is as follows : 1) The legitimacy of norm regulated activity in the participant‘s roles is evaluated by the correspondence of role activity with role expectation. 2) The differentiation in the decision making structure is evaluated by the diversity of proposed alternatives and correspondence between authority in participants. The unification in the decision making structure is evaluated by the rule and process of integration and use of practical authority 3) Participants are engaged in policy process, for example, government, party and NGO. They are affected by each other.
According to the announcement of the Ministry of Education and Human Resources Development, the key point of resolution in private tutoring expense is to strengthen public education and restore of belief. But these require long time, so the realistic solution will be that existing public education system to absorb private tutoring demand.
In short term policy, EBS-TV, e-Learning System using internet networks and after-school programs are suggested. And in medium term policy, the introduction of multi-source assesment system of teachers and system of principal evaluation are recommended. In long term policy, reform of social system and awareness is suggested.
Political rationality in the Agenda-setting is as follows : 1) The roles of gov’nt and parties are positive, but those of NGO are negative. 2) Focusing on short-term, which is suggested by Hannara Party and NGO, is supply expansion. But focusing on comprehensive, which is suggested by Democratic Party and gov’nt, is demand diminution & supply expansion. And each party reports to people and presidential candidates. This is the vertical process, and diminishes political rationality. And the Min. of Education reports to the president, and this also diminishes political rationality. But activity of central authority wields twice by the presidential transition committee and president. As a result, this connote the political rationality. Thus, I shall evaluate overall political rationality is half-and-half.
Political rationality in the decision-making is as follows : 1) The roles of gov’nt’s roles are positive, but those of parties and NGO’s roles are negative. 2) Focusing on short- & medium-term, suggested by gov’nt and parties, is consolidation of competition. But focusing on long-term, suggested by NGO, is sublation of competition. And the Min. of Education operates private tutoring expense reduction committee, and has three sessions. This is a horizontal structure, thus has a political rationality. In addition, the Min. of Education takes many debate forums, seminars, public hearings with Korean Educational Development Institute. And activity of central authority wields by the actions of the Min. of Education. Thus, political rationality shall be evaluated as overall.
This study implies thus : 1) Participants must act their role activity according to role expectation. Thus participants requires a holding of willness and competence. 2) Political rationality becomes a reality when the diversity of opinion is freely announced. Thus, this requires social atmosphere and rules to be changed in a way that can be present participants their opinions. 3) For a successful policy, political rationality plays a important role and it should become a groundwork in the economic rationality and democracy.