본 연구는 역사문화환경 보전의 당위성에도 불구하고 관리문제에서 나타나는 공공성과 개인의 권리가 충돌하면서 발생하는 갈등에 대한 고민으로부터 출발하였다.
그 동안의 법제도와 각종 보존계획을 통해 역사문화환경을 지키고자했던 노력들이 계속되는 저항에 부딪혀 제대로 계획적용이 되지 않으면서 갈등이 심화되어 온 사례도 많다. 이는 지역주민 및 관련 이해당사자들이 충분한 사전 교감과 협의·협력의 부재에서 비롯된 것이라 할 수 있다.
하여 본 연구에서는 실제 주민들이 거주하면서 생활하고 있는 역사문화환경인 한옥밀집지역을 대상으로, 다양한 이해당사자와의 대화와 협력을 통한 네트워크체계인 ‘협력적 거버넌스’의 특성을 규명하는데 목적을 두었다. 또한 그 특성이 관련된 주체들 간에는 어떠한 인식 차이가 나타나고 있는지를 실증적으로 분석하였다.
최근 역사적 정체성 주목 받으면서 『경복궁 서측지역 지구단위계획』이 수립된 이후 보존과 개발의 갈등이 여전히 존재하고 있는 서촌을 대상으로 분석하였다. 이 지역의 과거부터 현재까지의 도시계획 및 정책변화를 토대로 갈등의 변화과정을 단계별로 나누었고, 갈등의 원인에서 역사문화환경 보전계획에서의 협력적 거버넌스의 기본요소를 도출할 수 있었다.
갈등잠복 및 출현기에서는 지역에 대한 계획이 철저한 하향식으로 이루어지면서 주민의견과 참여가 철저히 배제되어 갈등이 시작되었다는 점을 통해서 ‘참여성’을 도출하였다.
갈등 심화기에서는 일관성 없는 계속적인 정책의 변화로, 피해를 입는 주민들에 대한 공공의 사회적 책임감이 부족하였다는 점에서 ‘책임성’을 도출할 수 있었다. 또한 계획의 수립과정에 주민들의 일시적인 참여로 나타나는 문제점들을 보아 ‘지속성’이 필요함을 발견할 수 있었다.
갈등과 협력의 교착기에서는 지역에 대한 애착심과 보전가치에 대한 인식의 변화로 협력이 동반되고 있다는 점에서 ‘지역성’의 중요성을 알 수 있었다.
이러한 분석으로 역사문화환경 보전계획 시 협력적 거버넌스의 특성(요소)를 규명하였다. 각 기본요소에 따른 세부요소 또한 선행연구 및 관련문헌을 통해 선정하였다.
이러한 거버넌스 구성요소를 토대로 주체 간 인식차이를 알아보고자 AHP기법을 사용하여 중요도에 따른 우선순위 설문조사를 하였으며, 현재의 거버넌스 평가와 비교해 봄으로써 현재 서촌에 협력적 거버넌스 구축을 위해 더욱 강조되어야 할 요소가 무엇인지 분석하였다.
주체 간 인식차이 분석결과, 지역주민 및 단체의 경우 ‘지속성’ 부문의 세부요소(일관성, 파트너쉽, 네트워크) 모두가 중요하게 나온 것을 확인 할 수 있었는데, 이 같은 결과는 실제 평가와도 이어지고 있었다. 이들은 역사문화환경 보전 계획 시 관련된 주체간의 수평적 관계, 함께 논의할 수 있는 의사소통의 장, 그리고 무엇보다 신뢰를 통한 지속적인 관계를 가장 원한다는 것을 나타낸다. 하지만 현재는 이것이 부족함을 알 수 있다. 즉, 행정 및 관련 기관들은 과거의 정책을 반성하고 지속적인 네트워크 체계를 유지하면서 신뢰 회복에 힘써야 할 것이다.
반면 외부 전문가집단은 ‘참여성’ 부문의 두 가지 세부요소(개방성, 자발성)가 중요한 요소로 나타났다. 이들은 계획에 대한 주민들의 자발적 참여와 열린 기회를 중요하게 인식하고 있다. 하지만 실제 평가에서는 현재까지도 참여의 기회는 많지 않다는 결과를 나타내었으며, 이는 공공이 단순히 명분으로서가 아닌 진정한 주민참여를 높이기 위한 별도의 공식화된 논의의 장을 형성하여 현장중심형 보전계획진행이 필요함을 의미한다. 특히 공식화된 논의의 장 형성은 계획에 참여하지 않는 사람에게도 정책과정이 폐쇄적이지 않다는 인식을 심어주는데 상징적으로 기여할 수 있으므로 중요한 작업이 될 수 있다. 또한 한옥보전에 있어 자발적인 의지를 가질 수 있도록 좀 더 유연한 지원정책을 마련해야 할 것이다. 성공적인 역사문화환경 보전계획이라는 북촌가꾸기사례와 앞서 분석한 서촌의 보전계획과정을 살펴보았을 때, 한옥보전은 공공의 정책에서부터 시작되는 것이기에 이에 반대하는 주민들과의 갈등은 예견되었다고 볼 수 있다. 문제는 이를 어떠한 방법으로 해결하는가에 달려있는 것이다. 즉, 주민들의 자발적인 보전의식의 변화를 위해서는 공공의 비용에 대한 책임있는 지원과 지역 실정에 맞는 적극적인 한옥보전지원정책을 해야 한다.
한편 ‘지역성’ 부문의 차별성, 인지성, 내발성은 실제 평가에서 높은 수준을 나타내었다. 이는 지역주민 및 단체와 외부전문가 집단 모두가 서촌지역만의 가치를 높이 평가하고 있으며, 보전에 대한 의식이 자리 잡혀있음을 의미한다. 특히, 지역성 부문에서의 인식차이 결과에서 알 수 있듯이 지역주민 및 단체는 지역의 차별화된 가치와 공공과의 협력관계를 의미하는 파트너쉽, 네트워크의 비중이 서로 비슷하게 중요도를 띈다. 하지만 외부전문가 즉, 행정 및 관련 연구기관들이 ‘지역성’ 부문중 지역의 차별성을 중요한 요소로 꼽고 있는 것은 서촌의 물리적 환경에만 집중하고 있다는 것을 나타낸다. 지역의 물리적 환경에 대한 가치를 찾아내고 보전하는 것은 역사문화환경 보전계획 시 중요한 요소임에 확실하다. 하지만 현재 서촌에 형성된 주민협의체는 무형적 가치를 지닌 재산이기에 이들이 더욱 활발한 지역 공동체 활동을 할 수 있도록 적극적인 지원을 해야 할 것이다.

ABSTRACT

Collaborative governance in historic preservation planning
: case study of ''Seo-chon'' district of Seoul


Choi, sung eun
Department of Urban Planning and Design
Graduate School of University of Seoul
Supervised by Professor Lee, Hee Chung

This study was performed focusing on conflicts between private right and public. There have been efforts to preserve cultural and historical environment with legal methods and a variety of plans, but resistance happened, resulting in conflicts and failure of planning. When living in cultural and historical environment, the possibility of reaching agreement and how to agree became important.
So, the study determined the characteristics of collaborative governence by researching Korean-style housing dense area. Also, the study positively investigated how the difference of perception comes to the relevant participants.
The research site is Seo-chon, which achieved attention because of its cultural identity and still have conflits between preservation and development.
First, the change process of conflicts was diveded into each stage based on the change of urban planning policies. With the causes of conflicts, the basic factors of collaborative governence could be found.
''Participation'' was found in conflict emerging stage because urban planning seemed to be top-down, which results in the exception of community participation and brings conflicts.
''Responsibility'' was found in conflict growing stage regarding the lack of public responsibility for residents.
''Sustainabilitiy'' was found in planning process due to problems coming from resident''s temporary participation.
''Regionality'' seemed important in deadlock stage following the fact that regional affection and awareness change on preservation brings collaboration.
With this analysis, the characteristics of collaborative governence was determined when planning the preservation of historical and cultural environment. Detail factors was also chosen by precedent studies and references.
Based on the analysis result of detailed characteristics, an expert survey with an AHP analysis was performed, asking the priority of importance to check cognition gaps among participants. The other type of survey was also proposed to see the current state of governance. The findings of this study strongly suggest that the group of resident-expert consider sustainability as the most important factor, compared to that of external specialists valuing participation. In terms of the current state of governance, the priority of importance was different from the order of appraisal. This difference could be regareded as a major obstacle in designing a successful governance of Seo-chon area, ensuring that four afore mentioned factors should be performed in advance and public support is needed to establish desirable governance.