우리나라 복권에 대한 국민의 관심은 매우 높다. 2012년 초 국내 취업정보지가 대학졸업생을 대상으로 실시한 설문조사에서 새해 가장 듣고 싶은 소식 1위는 복권당첨(43.1%)으로 취업(32.4%)보다 높았다(주간한국, 2012). 복권매출과 국민의 관심이 선진국 수준으로 발전했음에도 불구하고 복권에 관련한 사고나 부정적인 여론은 여전히 증가하고 있다. 주택복권 발행 이래 지난 40여년간의 역사는 복권정책의 양적성장과 질적빈곤으로 요약할 수 있다.
이러한 외형적 성장과 내면적 빈곤의 기본적인 원인은 정부의 복권정책에서 기인한다고 본다. 지금까지 복권정책은 정책제공자의 입장에서 정치적 환경에 따라 결정되고 집행되어 왔다. 반면 선진국의 경우 정책대상자인 국민의 입장에서 복권정책을 결정하고 집행한다. 정치적?사회적 환경이 복잡하고 정책에 대한 불확실성이 클수록 정책결정은 가능한 모든 이해관계자가 참여하고 정책결정과정은 공개되어야 하며 그 절차는 제도화되어야 한다. 과연 복권정책에 있어서 정책제공자와 정책대상자가 모두 참여하여 양측의 입장에서 의사결정을 하여 왔는지 복권발행이 결정된 의제설정과정을 사례로 하여 역사적 사실에 근거하여 분석한다.
복권정책의 양적성장과 질적빈곤의 원인을 살펴보기 위해 주택복권 발행 이후 지난 40여년간 역사적으로 어떠한 일이 있었는지 분석하고자 한다. 연구목적은 복권정책의 내용파악과 복권정책의 변화 분석이다. 연구목적을 달성함으로서 우리나라의 복권시장의 양적 성장에도 불구하고 왜 국민의 사회문화적인 입장에서 질적으로 빈곤한지 원인 규명하겠다. 원인을 파악하는 것으로 복권정책이 개선되어야 할 방안을 제시할 수 있으리라 본다.
이 논문의 연구질문은 크게 이론부문과 정책부문으로 구분한다. 이론적 연구질문에 대해서는 Howlett & Ramesh(2003)의 의제설정모형을 중심으로 복권정책이 결정된 의제설정과정이 어떻게 이루어졌는가를 분석하였다. 정책변화에 대한 연구질문에 대해서는 사례분석 결과 주도집단, 공중의 관여도, 의제설정과정, 정부의제가 복권정책에 어떠한 변화를 가져왔는지 분석하였다. 사례분석의 결과를 요약하면 다음과 같다.
의제설정이론에 관한 사례분석결과는 다음과 같다. 주택복권의 발행은 1967년 군사정부 출신의 공화당 국회의원에 의해 한국주택금고법을 제정하면서 동원형 의제설정으로 이루어졌다. 1990년 체육복권의 발행은 해체된 서울올림픽조직위원회의 남은 조직에 의해 내부주도형 의제설정으로 결정되었다. 의제설정방법은 국민체육진흥법의 개정이었다. 로또복권의 발행은 기존의 복권을 발행하던 민간의 10개 운영사업자가 연합하여 법제정 없이 외부주도형으로 의제가 설정되었다. 로또복권의 발행은 2000년부터 2002년말까지 진행되었으며 이에 관여한 정부부처는 건설교통부의 실무진 수준이었다. 연합복권의 발행은 2006년 복권과 관련된 모든 이해관계자가 참여하여 복권법에 근거하여 공고화 유형으로 의제를 설정하였다. 복권정책에 대한 대중의 관심이 높아지면서 의제설정에 대한 정책대상자인 공중의 관여도도 함께 증가하였다. 이에 따라 복권정책에 대한 의제설정도 외부주도형, 공고화형 등의 정책대상자가 참여하는 모형으로 변화되었다. 그러나 정작 의제설정결과로 채택된 정부의제의 내용에는 정책제공자 입장의 제도, 조직, 상품에 대한 내용만 있었다. 복권홍보, 당첨자복지, 기금제안 등의 정책대상자 입장의 정책내용은 부재하였다.
복권정책의 변화에 대한 분석 결과, 우리나라의 복권정책이 주택복권 발매이후 40여년간 어떻게 변화되었는지 알 수 있을 것이다. 정책제공자인 주도집단에서 보면 이슈제기자는 정치환경이 바뀜에 따라 달라졌다. 반면 정책기업가는 민간의 사회적 환경의 변화에 따라 등장하였다. 첫 번째 국민의 정부에서 인터넷이 활성화되었고, 두 번째 이를 바탕으로 해외에서 도입해온 온라인 단말기를 이용한 기술이 복권발행에 사용되었다. 사회적으로 정보통신기술이 발전하고 복권에 대한 국민의 관심이 증가하자 정책기업가의 노력이 정책에 반영되었다. 2000년 초기 온라인 복권을 국내에 도입한 당사자는 KLS로 당시 우리나라 복권 매출을 기존의 10배 이상 올리는 성과를 가져오는 데 기술적으로 기여하였다. 의제설정과정에 대한 공중의 관여도는 복권정책의 대상자 입장에서 사회적 환경의 영향을 받았다. 로또복권 발매 이후 복권에 대한 국민의 관심이 증가하자 복권정책의 결정에 정책대상자인 시민단체 등이 참여하기 시작했다. 이때부터 복권법 제정, 연합복권 발행 등 모든 복권정책에 대한 정책의제는 공고화형으로 설정되었으며 복권이 중요한 정책으로 대두되었다.
이 논문은 이론소개, 이론확증, 의제설정경로, 자료 부문에서 이론적으로 의의가 있다. 이론소개 부분에서는 공고화형을 포함한 의제설정모형이 만들어지게 된 경위를 설명하고, 정책유형과 의제설정모형의 개념적 차이를 보완하였다. 이론확증 부분에서는 네 가지 의제설정모형을 연구모형으로 하여 사례를 분석하고, 장기간의 다양한

Public interest in lotteries has been increased over recent years, as evidenced by the growth in sales volume and in the number of lottery funds. Previously, scholars in this area paid very little attention to lottery policy but recently it has became one of the major policy issues for all stakeholder of government and society in South Korea.
However, accidents and negative public opinion has been increased in lottery policy. The history of lottery would be summarized to the quantitative growth and the qualitative weakness since 1967 when the housing lottery appeared.
In order to address the issue of quantitative growth accompanied by qualitative shortcomings which lotteries face, this study has focused on the agenda setting processes of lottery policy based on historical facts. A particular point was the definition of agenda setting as the first step in the policy process by the lead group, as well as public interest in the agenda setting process.
The results of the case study reveal that there are four types of agenda setting processes in Korean lottery policy. The law(Act No 1940 of 1967) including housing lottery was established in mobilization model of agenda setting by member of National Assembly. The law(Act No. 4268 of 1990) including sports lottery was renewed in inside-initiation model of agenda setting by Seoul Olympic Organizing Committee. The issuing of online lottery was decided in outside-initiation model of agenda setting without any legislation. The issuing of union lottery was decided in consolidation model of agenda setting with all stakeholder including policy provider and publics based on lottery act(Act No. 7195 of 2004).
In this fact, the changes of lottery policy were made simultaneously in the type of agenda-setting process, the control system, and regulation of the lottery market. In the agenda-setting process, issue initiator has been affected by the political environment, and public interest has been influenced by the results of the previous lottery policy. The most important step toward choosing an alternative lottery policy is the agenda setting stage. Being built the agenda, there have been hardly changes and the agenda has been reflected in the formulation of lottery policy.
This study could be emphasized follows in theoretical contribution. First, I introduced the history of agenda setting theory include consolidation model since study by Cobb, et al.(1976). Next, I explained the difference between agenda setting model by Howlett & Ramesh(2003) and policy type by May(1991).
The implication of this study could be summarized. Agenda setting process of lottery policy has been changed consolidation model with issue initiator as a policy provider and publics as a policy target. However the content of lottery policy was defined by the perspectives of policy maker without publics.
Therefore policy-making need to be conducted by both provider and target in lottery policy for solving qualitative weakness. Finally I would like to propose to demonstrate which the value of ''justice'' and the procedural standard of ''consolidation'' are necessary in order to set the goal of the lottery policy agenda through this study.