본 연구는 전라북도에서 지방교육자치이념이 어느 정도 구현되고 있는가? 2010년 지방교육자치제 변화이후 이념구현이 어느 정도 변화되었는가? 이념구현의 변화에 영향을 미친 제도변화의 요인은 무엇인가? 등을 분석하여 현행 지방교육자치제도가 함축하고 있는 시사점을 도출하여 향후 제도 개편의 함의를 제시하는 것이다. 본 연구의 목적을 달성하기 위해 지방교육자치이념을 교육행정의 전문성, 자주성, 정치적 중립성, 민주성, 분권성, 효율성으로 구성하고 다음과 같이 가설을 설정하였다. 첫째, 지방교육자치이념 구현정도에 관한 인식은 각 이념의 구성요인별로 설명력이 다를 것이다. 둘째, 지방교육자치이념 구현 정도에 관한 인식은 이념별로, 구성요인별로, 응답집단의 배경별로 각각 다를 것이다. 셋째, 지방교육자치이념 구현의 변화정도에 관한 인식은 이념별로, 응답집단별로 다르고 그 영향요인도 각각 다를 것이다.
연구결과를 요약하면 첫째, 지방교육자치이념의 구성요인별 설명력 분석으로 교육행정의 전문성 구성요인중 교육정책의 결정과 집행에서 교육전문가(교육감, 교육위원, 교육행정가 등)의 활용, 교육(행정)조직에서의 교육전문가의 위상은 교육행정의 전문성을 구현하는데 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.
교육행정의 자주성 구성요인중 교육행정의 자주성 중요도 인식, 교육청에 대한 중앙정부의 행정적?재정적 간여, 교육청에 대한 지방자치단체의 행정적, 재정적 간여, 교육청에 대한 지방의회의 행정적, 재정적 간여는 교육행정의 자주성을 구현하는데 유의하지 않는 것으로 나타났다.
교육행정의 정치적 중립성 구성요인중, 교육단체(전교조, 교총, 한교조)로부터의 부당한 간섭이나 압력, 교육행정의 정치적 영역에의 개입은 교육행정의 정치적 중립성을 구현하는데 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.
교육행정의 분권성 구성요인중, 중앙정부(교육과학기술부)와 도교육청간 권한과 기능배분의 적정성, 중앙정부(교육과학기술부)와 도의회간 조례제정 등 입법권 배분의 적절성, 중앙정부(교육과학기술부)와 도교육청간 교육재정 배분의 적절성 및 재정운영의 자율성 확보는 교육행정의 분권성을 구현하는데 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.
교육행정의 민주성 구성요인중, 교육감과 교육의원 선출과정에서 주민들의 의사반영, 교육청의 중요한 교육정책의 결정 및 집행과정상 교육이해관계자들의 참여보장, 교육청의 중요 교육정책의 결정 및 집행상 책임확보를 위한 주민통제는 교육행정의 민주성을 구현하는데 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.
교육행정의 효율성 구성요인중, 지방의회의 심의 및 의결과정의 효율성, 지방행정의 대외적 협력(대외적 예산지원)은 교육행정의 효율성을 구현하는데 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.
둘째, 지방교육자치이념의 중요도 인식을 보면, 전반적으로 지방교육자치이념에 대하여 중요하다고 인식하고 있으며 이념간 중요도 인식을 비교하면 전문성, 정치적 중립성, 자주성순으로 중요성을 인식하고 있으며 민주성, 분권성, 효율성의 중요도는 낮게 인식하는 것으로 나타났다. 일반행정기관에 근무하는 공무원들은 다른 이념에 비해 전문성을 중요하게 인식하고 있으나 교육청 공무원들에 비해 상대적으로 중요하게 보는 정도가 낮게 나타났으며 교육계 공무원들은 일반행정기관에 근무하는 공무원에 비해 일관되게 교육자치에 관련된 이념들을 중요시하는 것으로 나타났다.
셋째, 지방교육자치이념의 구현정도를 보면 전반적으로 ‘보통’으로 나타나고 있으나 전문성과 민주성은 다른 가치에 비해 구현정도가 높은 것으로 나타났다. 전문성이 높은 것은 교육정책의 결정과 집행과정상의 교육전문가의 참여가 활성화된 때문이며 민주성이 높은 것은 주민의 의사반영이 더욱 용이해 졌기 때문으로 판단된다. 자주성, 정치적 중립성, 분권성, 효율성은 ‘보통’의 구현정도를 나타내고 있으나 분권성과 효율성은 낮은 구현정도를 나타내고 있다. 분권성이 낮은 것은 중앙정부와 권한과 기능배분이 근본적으로 이루어지지 못하고 있음을 나타내며 효율성이 낮은 것은 의회의 심의, 의결과정에서 실질적인 효율을 달성하지 못하기 때문으로 판단된다. 전체 이념의 구현정도를 비교하면 전문성, 민주성, 정치적 중립성, 자주성, 효율성, 분권성순으로 구현순위가 나타나고 있다.
넷째, 지방교육자치이념 구현의 변화정도를 보면, 전체적으로는 이념간 변화정도는 ‘그저 그렇다’가 가장 많아 2010년 지방자치제변화이후 이념구현의 변화정도에 대한 인식은 미흡한 것으로 나타났다. 그러나 ‘높아졌다’가 뒤를 잇고 있어 변화정도에 대한 인식은 긍정적임을 알 수 있다. 2010년 교육감과 교육의원의 직접선출 및 교육위원회의 도의회 통합 이후 교육자치의 변화와 관련하여 교육행정의 민주성과 자주성이 가장 많이 변화된 것으로 나타나고 있는 반면에 효율성, 정치적 중립성, 분권성은 상대적으로 적게 변화된 것으로 나타나고 있다.
지방교육자치이념구현의 변화에 영향을 준 영향요인의 순위를 살펴보면, 교육행정의 전문성을 비롯하여 자주성, 정치적 중립성, 분권성, 민주성 구현에 교육감직선제가 가장 중요한 영향을 끼친 것으로 나타났다. 반면 교육행정의 효율성 구현에는 교육위원회 통합이 가장 영향을 끼친 것으로 나타났다. 교육감의 개인적 성향도 중요한 영향을 끼친 것을 감안하면 교육감직선제는 지방교육자치이념 구현에 중요한 영향요인임을 알 수 있다.
지방교육자치이념간 중요도인식과 구현정도를 비교분석하여 보면, 현재 전라북도에서 지방교육자치제도는 민주성과 효율성, 전문성이 상대적으로 높게 구현되고 있으며 특히 민주성은 다른 이념에 비해 과도할 정도로 높게 구현되고 있다고 판단된다. 반면에 자주성, 중립성, 분권성 구현은 미흡한 것으로 나타나고 있다. 이러한 분석을 토대로 전체적으로 현 제도가 갖고 있는 시사점을 도출하였다.
첫째, 교육행정의 민주성 측면으로서 중요도인식은 하위권이지만 구현정도는 상위권이고 변화정도도 첫 번째를 차지하고 있다. 이는 현행 제도가 민주성구현에는 상당한 정도로 효과가 있음을 나타내고 있다.
둘째, 교육행정의 효율성 측면으로서 중요도 인식은 하위권이지만 구현정도는 상위권을, 변화정도는 하위권을 나타내고 있다. 이는 교육위원회 통합으로 형식적인 효율성은 달성하고 있으나 의회와의 갈등 등으로 인하여 실질적인 변화를 제대로 나타내지 못함을 알 수 있다.
셋째, 교육행정의 전문성 측면으로서 중요도인식은 최상이며 구현정도도 보통을 나타내고 있으나 변화정도는 중간을 밑돌고 있다. 이는 현재 전문성이 중요하다고 인식하고 있는 만큼 현 제도가 전문성 확보를 담보하지 못하고 있음을 알 수 있다.
넷째, 교육행정의 자주성 측면으로서 중요도인식에 비해 구현정도가 떨어지고 있으나 변화정도는 상위권을 나타내고 있다. 이는 현행 제도가 교육행정의 자주성구현에 상당부분 이바지하고 있음을 알 수 있다.
다섯째, 교육행정의 분권성 측면으로서 중요도 인식이 저조하고 구현정도도 떨어지고 있으나 변화정도는 중간이상을 나타내고 있다. 이는 분권성이 더욱 신장되어야 하나 현 제도도 분권성을 어느 정도 신장시키고 있음을 알 수 있다.
여섯째, 교육행정의 정치적 중립성 측면으로서 중요도인식은 상위권이나 구현정도가 하위권이며 변화정도도 하위권이라는 점에서 향후 제도 개편시 중립성을 담보하는 방안이 필요함을 알 수 있다.
이러한 시사점을 바탕으로 교육감 직선제 개편과 교육위원회 개편에 관하여 다음과 같은 구체적인 정책적 함의를 제시하였다.
첫째, 교육감직선제 개편에 대한 정책적 함의를 도출하면, 현 시점에서 교육감 직선제는 유지되어야 하고, 교육선거를 지방선거와 동시에 치르는 지금의 선거제도의 분리를 신중하게 검토하여야 한다. 교육감 직선제는 주민 대표성을 감안하여 선거방법에 대해 많은 개선이 필요하다. 또한 지방의회와의 관계에서 효율성을 높이기 위해 교육감과 지방의회의 갈등을 최소화하는 법적?제도적 방안을 마련해야 한다. 교육경력제한과 관련하여, 교육의 전문성을 바탕으로 지방의 특수성을 고려한 교육행정이 수행되어야 한다는 측면에서 신중한 검토가 있어야 한다. 기타 교육감직선제이외에 이념구현을 위한 제도적 방안을 강구해야 한다.
둘째, 교육위원회 개편에 대한 정책적 함의를 도출하면, 교육위원회의 지방의회 통합과 관련하여서는 긍정적인 평가가 지배적이다. 일부 부정적인 평가가 있으나 단기적인 것으로 인식하고 있으며 장기적으로는 바람직하다는 평가를 하고 있다. 교육위원회의 통합에서 한걸음 더 나아가서 지방자치와 교육자치를 완전히 통합하는 집행기관의 통합에 대해서는 부정적인 의견이 대다수이다. 교육의원 일몰제는 찬반의 의견이 갈리고 있지만 대다수는 교육의원제도의 유지를 희망하고 있다. 또한 현행 교육의원제의 유지를 전제로 교육의원 정수를 최소한 국회의원 지역구정수 정도로 확대하는 방안이 필요하고, 교육경력제한의 경우 교육위원회가 주민대표성을 갖고 교육감을 견제하고 비판해야 하는 역할을 감안하면 교육의원의 교육경력제한은 폐지되어야 한다.