지역균형발전과 지방분권에 대한 공법적 고찰

류성진

doi:10.38176/PublicLaw.2022.10.51.1.061

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자료유형: 학술저널

저자정보: 류성진 (동의대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第51輯第1號

발행연도: 2022.10

수록면: 61 - 90 (30page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2022.10.51.1.061

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우리나라는 국토면적의 약 11%에 불과한 서울을 중심으로 한 수도권에 전체 인구의 50% 이상이 몰려 있고, 대기업 수, 지역 내 총생산 등 각종 경제분야의 지표는 90% 이상 집중되어 있다. 반면에 비수도권 지역, 이른바 지방은 계속되는 인구유출과 경제환경의 악화 등으로 소멸의 위기에 처해 있다. 이러한 인구, 경제, 사회, 문화의 극심한 불균형은 사회분열이나 갈등으로 전이될 수 있으며 국가 전체의 지속가능한 발전에도 결코 도움이 되지 않는다. 그래서 우리 헌법은 균형 있는 국민경제의 성장 및 생활기반의 조성을 위해 국토를 균형있게 발전시키고 사회통합을 추구하도록 하는 임무를 국가에 부여하고 있다. 그런데 그동안 ‘국토균형발전’ 또는 ‘지역균형발전’ 정책이 계속 시행되어 왔음에도 불구하고 수도권 일극의 초집중화는 제어되지 못 했다. 이는 지역균형발전이 정작 지역의 요구나 상황을 반영하기 보다는 중앙정부 중심으로 공공기관 이전 같은 나눠먹기식의 분산정책 위주로 진행되었기 때문이다. 따라서 중앙정부 주도의 균형발전을 지방정부 주도의 균형발전으로 전환해야 한다. 우선 우리 헌법상의 지역균형발전에 대한 규범적 근거를 확인하고, 중앙정부가 주도하는 것만이 헌법의 명령이 아니라는 인식의 전환이 필요하다. 즉 지역별로 다른 정책이 시행되어야 하므로 균형발전을 중앙집권적으로 추진하는 것이 아니라 분권적 방식을 통해 지역 주도적으로 추진하는 것이 필요하다는 것이며 이제 지방정부가 지역균형발전의 정책이니셔티브를 가지는 체계를 갖추어야 한다는 의미이다. 동시에 중앙정부는 균형발전을 위한 재원을 지역별로 공정하게, 그리고 객관적이고 투명하게 배분하는 역할을 해야 하며, 이는 지역균형발전이라는 헌법적 의무를 수행하는 것과 다름없다.
이를 위해서는 지방정부의 권한 강화나 지방분권에 대한 접근도 조금 달라져야 할 것이다. 기존 논의처럼 비록 개념적으로는 분별될 수 있을지 모르겠으나 궁극적 목표는 동일하다고 할 수 있는 지역균형발전과 지방분권의 관계를 다시 설정해야 한다. 여기서는 지방자치의 완성을 위한 분권이 아니라 균형발전을 통한 삶의 기본적 인권 보장을 위해 필수적 수단의 확보로서 분권을 이해해야 한다. 특히 지방주도형 균형발전을 위해서는 중앙정부와 지방정부간의 권한과 재정의 근본적인 구조 전환이 필요하며, 그 책임도 지방정부로 이전된다는 것을 의미한다. 이는 지방정부의 권한 확대뿐 아니라 권한행사 이후 결과적으로 나타나는 차이나 실패에 대한 책임성을 강화하는 것이기도 하고 반대로 이야기하면, 중앙정부의 권한을 이양하는 것이기도 하지만, 중앙정부의 책임과 부담의 완화 또는 분산으로 볼 수도 있다.
지방의 위기는 단지 지방의 문제만이 아니라 국가전체의 지속가능한 발전과 사회통합을 위한 과제이다. 따라서 국민경제의 균형 있는 발전과 국토의 효율적인 운영이라는 헌법적 의무를 수행하려면, 지역균형발전을 중앙정부에서 이제는 지방정부가 주도하는 방식으로 전환하고, 이를 뒷받침할 수 있는 지방분권의 강화를 과감하게 진행해야 한다.

In Korea, more than 50% of the total population is concentrated in the Seoul metropolitan area, which is only about 11% of the total land area, and indicators in various economic fields such as the number of large companies and gross domestic product are concentrated more than 90%. On the other hand, non-metropolitan areas, so-called provinces, are in danger of extinction due to continuous population outflow and worsening economic environment. These extreme imbalances in population, economy, society, and culture can lead to social division or conflict and never help sustainable development of the entire country. Therefore, the Constitution imposes a task on the state to develop the country in a balanced manner and pursue social integration in order to grow the national economy and create a living base. However, despite the continued implementation of balanced regional development policies, the super-centrification of one pole in the Seoul metropolitan area has not been controlled. This is because balanced regional development focused on distributed policies such as the relocation of public institutions centered on the central government rather than reflecting the needs or circumstances of the region. Therefore, balanced development led by the central government should be converted to balanced development led by local governments. First of all, it is necessary to confirm the normative basis for balanced regional development under the Korean Constitution and change the perception that it is not the constitutional order only led by the central government. In other words, since different policies should be implemented for each region, it is necessary to promote balanced development in a decentralized manner rather than centrally, and it means that local governments should now have a system with balanced regional development policy initiatives. At the same time, the central government should play a role in distributing resources for balanced development fairly and objectively and transparently by region, which is tantamount to fulfilling the constitutional obligation of balanced regional development.
To this end, the strengthening of the authority of local governments or the approach to decentralization should also be slightly changed. As in the previous discussion, although it may be conceptually distinguished, the relationship between balanced regional development and decentralization, which can be said to be the same, should be re-established. Here, decentralization should be understood as securing essential means to guarantee basic human rights in life through balanced development, not decentralization for the completion of local autonomy. In particular, balanced local-led development requires a fundamental structural change in authority and finances between the central and local governments, and the responsibility is also transferred to local governments. This not only expands the authority of local governments, but also strengthens the responsibility for the resulting differences and failures after the exercise of authority, and on the contrary, it transfers the authority of the central government, but it can be seen as easing or dispersing the responsibility and burden of the central government.
The local crisis is not just a local problem, but a task for sustainable development and social integration of the entire country. Therefore, in order to fulfill the constitutional obligation of balanced national economic development and efficient national operation, it is necessary to shift balanced regional development from the central government to a method led by local governments and boldly strengthen decentralization to support it.

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