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본 연구의 목적은 거의 방치되다시피 하고 있는 지방정부 산하기관의 현황을 살펴보고, 이들을 체계적으로 유형화하여 문제점과 정책적 함의를 도출하는 것이다. 이를 위해 지방정부 산하기관을 정형화 산하기관과 비정형화 산하기관으로 분류하고, 비정형화 산하기관을 그림자기관으로 정의하여 본 연구의 분석대상으로 삼고 있다. 그리고 실증분석을 위해 경상북도 산하의 6개 주요 그림자기관들을 대상으로 각 기관의 설립근거, 재정현황, 관리운영방법 등을 파악하고, 이들을 기초로 각 기관의 형태와 변형을 살펴보았다. 먼저, 설립근거별로 조례에 의한 기관과 개별법에 의한 기관으로 구분될 수 있으며, 예산지원형태에 따라 출자출연보조기관으로 분류되었다. 변형의 경우, 전체 기관에 걸쳐 뚜렷한 변형의 형태는 포착되지 않고 있으나, 경북장학회는 제2유형(상업형→공공형)의 비공식적 변형이 이루어지고 있었으며, 경북통상(주)의 경우 외부공채를 통해 선임하는 기관장이 관련전문가가 아니라는 점에서 제4유형(기업가형→관료형)으로의 변형이 부분적으로 나타나고 있었다. 이들 대부분 기관들은 전체 수입 중 출연금 및 보조금의 비중이 매우 높고 매년 증가하는 추세를 보이고 있었다. 또한 관리 운영에 있어서 사후평가가 미흡하고 자치단체의 예산지원에 대한 뚜렷한 기준이 존재하지 않았으며 관리와 통제에 일관성이 결여되어 있었다. 이러한 문제점들은 결국 서로 다른 개별적인 설립근거로 인해 지방정부 전체 차원에서 종합적인 관리가 불가능하여 초래되는 것으로 이해할 수 있기 때문에 그림자기관에 대한 효과적인 통제 및 관리를 위해서는 외부의 인위적인 관계설정 노력의 하나로 통칙법의 제정이 필수적인 과제라 할 수 있다.
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