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최근 헌법 개정에 대한 관심이 높아지고 있지만 지방자치제의 개헌에 대해서는 상대적으로 소홀하게 다루어지고 있다. 지방자치제에 대한 개헌은 지방자치제가 근대 헌법의 양대 지주인 민주주의와 권력분립원리의 구체적 실현형태라는 것을 인식하는데서 출발하여야 한다. 따라서 지방자치제에 관한 헌법 개정은 국가통치기구의 전면적 재편성이라는 관점에서 접근하여야 하고 그 구체적인 내용은 수직적 권력분립의 구현과 지방분권형 헌법으로의 지향이 요구된다.
현행 헌법은 지방자치에 관한 구체적인 내용의 형성을 법률로 정하도록 위임 또는 유보하고 있어, 실질적 지방자치의 요소를 헌법에서 보장하고 있다고 보기에는 미흡한 실정이다. 또한 지방자치단체의 입법권을 제한하고 있고, 특히 현행 헌법 제117조 제2항에서 지방자치단체의 종류를 법률에 위임함으로써, 지방자치단체의 종류에 대하여 정치적 고려에 의하여 얼마든지 달리 결정할 수 있다는 문제점이 있다.
헌법은 지방자치와 분권에 대한 명시적 결단을 천명하는 것이 필요하고, 지방자치의 현대적 의의와 기능에 상응해야 한다. 또한 전 세계적으로 국가운영시스템이 분권적으로 변화하고 있고, 무엇보다 통일이 될 때를 대비하여 현행 헌법을 개정할 필요성이 있다.
지방자치제도에 관한 헌법개정의 방향은 지방자치제도 및 그 법적성격에 관한 인식의 전환, 수직적 권력분립원리의 구현에 두어야 한다. 구체적인 개정내용으로서 국가와 지방자치단체의 수직적 분권원칙의 천명, 지방자치단체의 종류 또는 계층제, 지방자치단체의 입법권보장, 지방자치단체의 과세권 보장 및 재정조정제도확립, 국가와 지방자치단체간 사무배분원칙, 국가의 정책결정에 있어서의 지방자치단체 의견이 반영될 수 있는 제도적 장치 마련, 주민참가제도의 확충 등을 제시 제시할 수 있겠지만, 지역 대표형 상원의 설치, 지방분권의 원칙적 규정의 명시, 지방자치단체의 자치권 확대로서 지방자치단체의 종류규정, 자치입법권의 범위 확대, 자주재정권을 명시하는 것 등이 중요하다. 특히 지방자치는 입법작용과 밀접하게 관련된다는 점에서 입법과정에 대한 참여가 특별히 보장되어야 하는바, 이를 위해 가장 좋은 해결책은 지역대표형 상원(지방원)을 설치하여 양원제 의회를 도입, 지방의 이익을 대변하는 직접적인 기구를 의회에 두는 것이다.
지방분권의 가치는 실질적 지방자치의 구현에 있고, 지방자치제의 가치는 민주주의와 실질적⋅수직적 권력분립의 구현에 있음을 인식하고 이를 지향하는 것이 헌법 개정의 올바른 방향이어야 한다.
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