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헌법의 개정에 관하여 현행 헌법은 제128조 내지 130조 3개조문에 걸쳐 “제안권자, 제안, 공고, 국회의 의결, 국민투표 및 공포의 절차”로 매우 간략하게 규정하고 있다. 이 절차규정을 곰곰이 살펴보면, 헌법개정안이 제안되고 그 이후 확정절차에 관한 것이지, 정작 개헌의 내용 또는 범위에 대한 논의과정이나 개정안의 형성을 위한 절차는 아니다. 다시 말해서, 헌법의 개정에 관한 규정태도는 헌법개정안의 형성을 어떻게 할 것인가라는 개헌의 실체적인 면을 도출하는 절차에 관해서는 ‘정치적인 영역’으로 남겨두고, 정치적으로 결정이 된 개정안을 어떻게 헌법개정으로 확정할 것인가라는 절차만을 규정한 것이라고 볼 수 있다.
그러나 헌법현실에서, 여러 절차 중에서도 개헌에서 가장 중요한 단계는 ‘제안에 이르기 전’이라고 생각된다. 사실상 모든 중대한 논의는 헌법이 침묵하고 있는 제안전의 절차에 있다고 해도 과언이 아닌 것이다. 헌법개정을 결정하는 국회의 의결과 국민투표는 모두 ‘다수결’ 또는 ‘가중된 다수결’에 의한다. 그러므로 최소한 개헌안형성절차에 있어서는 소수의견일지라도 가능한 한 모두 수렴되는 절차가 있어야 할 것이다. 이러한 절차없이 다수결로 간다면 그것은 칸트의 적절한 지적처럼, 민주주의가 단순히 다수결주의로 전락하는 것이고 이는 초월적 자유의 원칙과 모순되는 폭정으로 흐를 위험이 있기 때문이다.
우리 헌법개정사를 살펴보건대, 국회에서 헌법개정작업 등에 대해서 국민일반과의 소통은 거의 이루어지지 않았고, 간간히 공청회 등이 있긴 하였으나 괄목할 만하다고 평가하기는 어렵다.
정략적 고려 때문이 아니라 헌법운용에서의 문제를 개선하기 위한 개헌논의는 이번이 처음이라고 할 것이므로, 이전과 달리 개헌쟁점들에 관하여 국회와 시민사회간의 의사소통 즉, 공론화작업이 활발하기를 기대한다.
그리고 이러한 공론화작업을 헌법에 필수적 개정절차로 마련하는 방안도 생각할 수 있다.
개헌에 관하여 국민과의 소통이 중요한 단계는 헌법에 규정된 단계에서보다는 바로 개헌안의 형성단계이다. 진정으로 국민의 주권이 발현되는 방식의 개헌역사가 시작되기를 바란다.
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