판례를 통해서 본 지방자치단체의 항고소송의 법적 쟁점

조성규

doi:10.35979/ALJ.2021.11.65.35

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자료유형: 학술저널

저자정보: 조성규 (전북대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第66號

발행연도: 2021.11

수록면: 35 - 71 (37page)

DOI: 10.35979/ALJ.2021.11.65.35

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지방자치법제에 있어 지방자치권의 사법적 보호, 특히 지방자치단체의 항고소송의 가능성의 문제는 매우 중요한 법적 과제의 하나이다. 지방자치는 직접 헌법에 의해 보장된 제도로서, 헌법상 보장된 지방자치권의 실질적이고 효율적인 보장을 위해서는 지방자치권의 침해에 대한 적절한 권리구제의 수단이 필요하다는 것은 당연한 규범적 요청이며, 특히 독일의 지방자치단체 헌법소원과 같은 지방자치권의 보호를 위한 특별한 권리구제수단을 제도적으로 구비하지 못한 우리나라에 있어 일반적인 사법적 권리구제 수단으로서 항고소송을 통한 지방자치권의 보호 필요성은 매우 클 수밖에 없다.
물론 전통적으로 지방자치권은 행정주체로서의 권한의 일종이며, 행정소송은 행정에 대한 사인의 권리구제 수단으로서 기능하여 온 점에서, 지방자치단체에 의한 항고소송이란 다소 생소한 것은 분명하다. 그러나 지방자치단체는 지방자치 행정의 상대방으로서 주민과의 관계에서는 행정주체의 지위를 가지지만, 시원적 행정주체가 아닌 전래적 행정주체인 점에서 국가와의 관계에서는 지방자치단체 역시 국가감독권 등 일방적인 행정작용의 상대방으로서의 지위에 있게 되는 동시에, 소송법리적으로 보더라도 지방자치단체는 법인으로서 당연히 소송상 당사자능력과 당사자적격을 가진다.
특히 항고소송과의 관계에서 볼 때, 항고소송의 소송요건인 처분성 및 원고적격의 논의에 비추어 본다면 지방자치단체의 자치권 보장을 항고소송에서 배제할 이유는 없다. 행정주체로서 지방자치단체도 국가 등 다른 행정주체와의 관계에서는 처분의 상대방이 될 수 있으며, 지방자치단체에게 보장되는 자치권은 실정법, 특히 헌법에 의해 직접 보장되는 법적 보호이익이라는 점에서 원고적격의 근거로서 법률상 이익에 해당한다.
지방자치권의 규범적 근거인 헌법적 보장은 그 내용으로서 주관적 법적 지위의 보장을 포함하며, 이로부터 사법적 보호의 가능성이 당연히 도출된다. 따라서 지방자치단체에 대한 항고소송의 허용성에 대한 특별한 법적 근거가 없더라도, 지방자치권이 당연히 법원에 의해 구제되어야 하는 ‘법률상의 이익’에 해당한다면 그에 대한 항고소송의 허용성은 당연하다.
그럼에도 우리나라 행정소송의 실무는 오랫동안 항고소송에 있어 지방자치단체의 원고적격을 부인하는 입장이었던 것으로 평가되고 있으나, 판례의 내용을 실질적으로 평가하여보면 지방자치단체의 항고소송상 원고적격이 당연히 부정되었다고 보기는 어려우며, 특히 최근에는 지방자치단체에 의한 항고소송의 가능성을 정면으로 인정하는 판례들이 등장하고 있다. 그러한 판례의 경향은 타당하다고 보이는바, 법률상 이익의 주체로서 지방자치단체에 대하여 권리구제를 본질적 기능으로 하는 항고소송의 가능성이 봉쇄되어야 할 법논리적 이유나 필연성은 없으며, 오히려 법치행정원리의 구현이라는 항고소송의 본질이나 기능에 부합하게 지방자치권에 대한 보다 적극적인 사법적 보호의 노력이 필요하다. 지방자치는 법규범적 제도인 점에서 사법권에 의한 지방자치권의 실질적인 보장을 통해 지방자치의 규범적 본질인 민주주의가 최대한 작동할 수 있도록 하는 것이 지방자치에 있어 법치주의의 실현이며, 사법권의 당연한 책무이다.

In the local autonomy system, the judicial protection of local autonomy, especially the possibility of appeals suit by local governments, is one of the most important legal issues. As a result of the constitutional guarantee of local autonomy, it is a natural and normative request that, in order to substantial and effectively guarantee the local autonomy guaranteed by the constitution, an appropriate remedy for the infringement of local autonomy is needed. In particular, in Korea, where special rights remedies for protection of local autonomy as in the case of Germany are not institutionally equipped, the need for protection of local autonomy through appeals suit as a general remedy for judicial rights is very high.
Of course, traditionally, local autonomy is a kind of authority as an administrative entity, and administrative litigation has functioned as a means of relieving private individuals" rights in administration. For this reason it is clear that appeals suit by local governments are somewhat unfamiliar. However, local governments have the status of an administrative entity in their relationship with residents, but in their relationship with the state, local governments also have a status as a counterpart to unilateral administrative actions such as state supervision. At the same time, from a litigation law systemic point of view, local governments are corporations, and as a result, they naturally have party capacity and party qualifications in litigation. In particular, from the point of view of the litigation requirements for appeals, local governments can also become opponents of disposition in relation to other administrative entities such as the state, and in the sense that the autonomy guaranteed to local governments is a legal protection benefit directly guaranteed by the Constitution, it is a legal interests as a basis for standing to sue
Constitutional guarantee, which is the normative basis for local autonomy, includes the guarantee of subjective legal status as its content, and the possibility of judicial protection is naturally derived from it. Therefore, even if there is no special legal provision on the admissibility of appeals suit by local governments, as long as local autonomy is a ‘legal interests’ that must be remedied by the courts, appeals suit by local governments should be allowed as well. Nevertheless, it is evaluated that the practice of administrative litigation in Korea has been to deny the eligibility of local governments in appeal litigation. However, if we look at the contents of the precedents, it is difficult to say that the standing to sue of the local government was naturally denied in the appeal litigation, in particular, recently, precedents that directly acknowledge the possibility of appeals by local governments have emerged. The trend of such precedents seems reasonable. There is no legal or logical reason or necessity to block the possibility of appeals suits that have the essential function of remedies for rights against local governments as subjects of legal interests. Rather, more active judicial protection of local autonomy is needed in line with the function of appeal litigation, which is the realization of the rule of law administrative principle. That is the realization of the rule of law in local autonomy, and it is the natural responsibility of the judiciary.

#항고소송 #원고적격 #지방자치권 #행정주체 #국가감독처분 #기관위임사무 #Appeals Suit #Standing to Sue #Local Autonomy #Administrative Body #State Supervision Disposition #Institutional Delegated Affairs

참고문헌 (27)

참고문헌 신청

박정훈 / 2006 / 행정소송의 구조와 기능 / 박영사

홍정선 / 2018 / 신지방자치법 / 박영사

김중권 / 2012 / 行政訴訟에서 大學의 當事者能力과 原告適格에 관한 小考 / 강원법학 36:69~93

김원주 / 1991 / 국가기관와 지방자치단체의 권한쟁의에 관한 연구 / 헌법재판연구 3

김용욱 / 2016 / 공공주체의 ‘권한’과 공공객체의 ‘권리’ - 국가유기체설을 토대로 한 ‘기관’개념, 그리고 권한쟁의·기관소송·항고소송의 경계에서 - / 공법학연구 17(2):159~217

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