중국의 조세제도 개편 방향과 그 한계에 관한 小考 -소비세와 주택재산세의 지방정부 세수원 귀속추진과 한계를 중심으로-

박진오

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자료유형: 학술저널

저자정보: 박진오 (한국수출입은행)

저널정보: 한중사회과학학회 한중사회과학연구 한중사회과학연구 제18권 제3호

발행연도: 2020.1

수록면: 102 - 141 (40page)

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중국은 온전한 시장경제체제의 불완전과 법⋅제도적 체제의 미비속에서 경제와 사회의 초고속 성장을 이룩하였다. 이러한 초고속성장의 배경과 이면에는 중앙과 지방정부또는 각 지방정부간의 성과지표에 따른 경쟁관계속에서 이들 정부주체의 적극성이 개입되었다고 볼 수 있다. 개혁개방이후 각급정부가 각자도생식의 외자 유치를 통해 더욱양호한 투자환경조성에 경쟁적으로 나서면서 지역경제의 고속발전을 가져왔다. 재정의주요 기반이 되는 세수는 국가의 정상적 운영과 발전에 필수요소이자 경제의 기본 명맥이라고 할 수 있다. 1994년의 분세제개혁은 결과적으로 지방세수체계의 불안정과 함께세수입법권과 징수권한의 중앙집중현상을 가져왔다. 아울러 세수구조측면에서는 징수범위가 광범위하면서 안정적 세원으로 자리매김한 세수는 중앙정부나 중앙과 지방의공통세로 귀속된 반면, 지방정부의 전속관리로 지방정부로 귀속되는 세수의 경우는 그종류는 많으나 징수범위가 협소하고 세원이 분산되면서 징수의 난이도가 커 각 지방정부의 사업지출권에 상응하는 재원으로서의 기능을 상실하면서 중앙정부로부터 보조를받는 재정이전지불제도에 의존하는 결과를 초래하였다. 아울러 분세제는 기존의 중앙과 지방정부간의 전통적 경쟁관계에서 탈피하여 각 지방정부의 해당지역발전을 위한지대추구행위가 일상화되는 주요계기로 작용하였다. 분세제 시행이후 결과적으로 중앙정부의 공공재 공급능력의 제고와 개선을 가져왔는데, 2016년 영업세의 증치세 편입조치에 따라 오랫동안 지방정부의 대표적 세원으로 자리잡은 영업세가 폐지되면서 지방정부 주력세수의 결핍과 함께 재정 안정성이 위협받는 국면이 초래되었다. 이러한 상황하에서 향후 지방정부의 재정적 뒷받침이 되어줄 수 있는 주요 세원 확보는 중국 지방정부의 재정건전성 제고와 함께 오랜 숙원사업이기도 했던 조세제도 개편과 맛물려 주요과제로 떠올랐다. 중국은 기 폐지된 영업세를 대체하면서 지방정부의 재정자주권을 지속가능하게 확보할 수 있도록 하는 세제개혁방안 중 현 중앙정부 세수인 소비세의 지방세 전환과 부동산세(주택재산세) 도입 검토에 착수하였다. 그런데 소비세의 지방세 전환 추진의 주요 한계점은 자칫 지방정부간 재정불균형을 오히려 가중시킬 수 있다는 점이다. 즉, 소비세의 부과가 생산단계에서 소비단계로 전환되는 경우 지역별 소비자의 소비역량과 상품별 소비집중도에 따라 지역별 편차가 나타날 수 있다는 점이며, 특히 지방정부의 세수관련 독립적 입법권이 없는 현행 법체계하에서 지방정부간 소비세 과세관련 경쟁심화로 이어질수 있다는 점이 한계로 지적된다. 주택재산세 도입과 관련해서는이를 시행하고 있는 여타국가와 비교할 떄 납세자의 세부담능력 등 기본여건은 성숙되었다고 보여지나, 전면시행을 위한 입법계획단계에서 아직 큰 진전을 이루지 못하고 있다는 점이 당국의 시행의지와 관련한 현실적 한계점으로 지적된다. 또한 상해와 중경 두곳의 시범실시 사례에서 나타난 바와 같이 주택재산세의 과세대상을 지나치게 협소하게 설계하여 여기에서 확보되는 세원(稅源)은 지방정부의 재정확충이나 재정자립도와크게 동떨어져 있다는 점이다. 또한 1986년의 주택재산세 부과와 관련한 조례에는 비영업성 개인보유주택은 과세대상에서 제외되어 있어, 이를 포함하고 있는 시범실시 내용과 상충되는 점 역시 향후 입법추진과정에서 세밀히 검토되어야 할 과제로 지적된다. 결과적으로 지방정부의 안정적 세원(稅源) 확보를 위한 중국정부의 이와같은 제도개선 시도는 위에 언급한 한계점에서 나타난 바와 같이 앞으로 시행과정에 적지않은 도전요인이 있을 것으로 보이며, 본 연구는 이러한 현실적 한계점을 짚어보는데에서 그 의의를찾고자 하였다.

China achieved high-speed economic and social growth amid the imperfections of the market economy system and the lack of legal and institutional systems. Behind this rapid growth is the involvement active competition between central and local governments or between local governments based on performance indicators. After the reform and opening up, governments of various levels competed to create a better investment environment by attracting foreign capital of their own, bringing about rapid development of the local economy. Tax revenues, the main foundation of finance, are essential to the normal operation and development of the country and the basic economic context. The 1994 reform of the tax system resulted in a central concentration of tax revenue laws and collection authority, along with instability in the local tax system. In addition, in terms of tax revenue structure, tax revenues, which have a wide and stable tax base, were attributed to the tax of the central government or to the common tax of the central and local governments, while tax revenues, which were attributed to the local government’s exclusive management, had many types but the narrow scope of collection and the dispersion of tax sources, resulted in the loss of functions as financial resources equivalent to the right of each local government’s business expenditure, resulting in relying on the central government’s financial support system. Furthermore, the taxation system broke away from the traditional rivalry structure between the central and local governments and served as a major opportunity for local governments to pursue rent-seeking aspects for the development of their respective regions. As a result the central government’s ability to supply public goods has been enhanced and improved since the implementation of the taxation system in 1994, and the abolition of the business tax, which has long been a representative tax source of local governments, has led to a situation in which financial stability is threatened along with the lack of local government’s main tax revenue. Under these circumstances, securing major tax sources that could provide financial support for local governments in the future has emerged as a major task as well as reforming the tax system, which has long been a long-cherished project, along with enhancing the financial soundness of the Chinese local government. China has begun reviewing the conversion of the consumption tax, the current central government tax, and the introduction of the real estate tax (housing property tax) among the tax reform measures to ensure sustainable financial independence of local governments while replacing the abolished business tax. However, the main limitation of promoting the conversion of consumption tax to local tax is that it can increase the fiscal imbalance between local governments. In other words, when the imposition of consumption tax is shifted from production to consumption basis, regional variations may occur depending on the consumption capacity of each region and the concentration of consumption by product. The limitation is pointed out that local governments can lead to fierce competition related to tax excise among local governments under the current legal system without independent legislative powers related to tax collection. In regards to the introduction of housing property tax, the basic conditions such as taxpayer’s ability to pay tax are considered to be mature when compared with other countries that implement it, but It is pointed out as a relevant practical limitation that the government’s willingness to implement it has not made much progress in the legislative planning stage for full implementation. In addition, as shown in the trial cases of two places in Shanghai and Chongqing, the taxation of housing property tax is too narrowly designed, which means that the tax collected here is far from the fiscal expansion or fiscal independence of local governments. In addition, in 1986, the related regulations for the imposition of housing property tax excluded non-business privately owned housing from the taxable category and it is pointed out that it is also a matter to be closely examined in the housing property tax legislative process in the future. Lastly, the Chinese government’s attempt to convert consumption tax to local tax and introduce housing property tax is likely to face many challenges to the process, and this study seeks to find meaning in checking of the practical limitations of such an attempt by the Chinese government.

#지방정부의 주요 세원 확보 #조세제도 개편 방향성과 한계

참고문헌 (70)

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Dale-Johnson, D. / 2017 / Transition to the Property Tax in China: A Dynamic General Equilibrium Analysis

Huang, J. T. / 2020 / The impact of unequal regional distribution of fiscal resources on China’s post‐reform economic growth / Development Policy Review 38(2)

Qu, Y. / 2020 / Effects of Land Finance on Resource Misallocation in Chinese Cities during 2003–2017: A Dynamic Panel Econometric Analysis / Discrete Dynamics in Nature and Society 2020

Zhang, P. / 2020 / Strategies in Adopting Unpopular Policies in China : The Case of Property Tax Reform / Journal of Contemporary China 29(123)

贾康 / 2019 / 认知住房市场调控困境与地方财税制度创新及配套改革贾康 / 财政科学 2019(01)

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