국가와 지방 간 사무와 재원의 배분에 관한 헌법적 접근- 독일의 해석론을 중심으로 -

장선희

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자료유형: 학술저널

저자정보: 장선희

저널정보: 유럽헌법학회 유럽헌법연구 유럽헌법연구 제16호

발행연도: 2014.1

수록면: 493 - 525 (33page)

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우리 헌법은 제117조와 제118조에서 지방자치제도를 헌법상의 제도로 보장하고 있고, 지방자치제도는 이제 민주주의의 실현요소로서 필연적인 것으로 받아들여지고 있다. 이러한 지방자치의 헌법적 보장과 관련하여 통설적 입장은 제도적 보장으로 이해하고 있고, 이는 지방자치제도를 입법권의 자의적인 행사로 인하여 제도 자체가 폐지되거나 형해화되는 것으로부터 보호한다는 것을 의미한다. 국가의 입법에 의한 선점권에 방어적 수단으로서의 의의가 있고, 지방자치권의 공동화 현상을 막는 법리로서 아직 중요한 의미를 가진다고 일반적으로 평가되고 있기는 하지만, 그러나 지방자치에 대한 제도적 보장이론은 입법자의 형성의 자유를 넓게 인정함으로써 지방자치의 정착에 오히려 걸림돌로 작용하고 있는 측면도 있다. 예를 들면 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체의 사무에 대한 권한으로 “주민의 복리에 관한 사무”라고 규정하고 있다. 지방자치단체의 사무에 대한 규정이지만, 국가와 지방자치단체 간의 사무배분의 헌법상의 원칙이라고 보기에는 구체적인 기준점을 제시하지 못하고 있어 실무에서 많은 갈등을 야기하기도 한다. 결국 어떠한 사무가 국가사무 또는 지방의 사무인지를 결정하는 것은 입법자에게 위임되어 있기 때문이다. 이러한 규정태도 때문에 사무의 구분이 불명확하고, 지방의 사무를 예시하고 있는 지방자치법 제9조의 취지 또한 사실상 무의미한 것으로 만들고 있다는 비난을 피하기 어렵다. 나아가 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 …재산을 관리하며…”라고 규정하고 있고, 이는 일반적으로 자치재정권으로 이해된다. 재산관리권을 넓게 해석하면 관리권의 범위 속에 세원확보에 대한 권한까지 포함된다고 해석될 수 있는 여지가 있으므로, 논리적 해석의 결과 동조 동항은 지방자치권과 자치재정권을 포함하고 있다고 이해되는 것이다. 그런데 아무리 목적론적으로 해석한다고 할지라도 헌법이 지방자치단체에게 구체적인 사무와 충분한 재원을 보장하고, 국가의 불필요한 통제로부터 독립하여 재정을 운영할 수 있다는 원칙은 도출되지 않는다. 오히려 지방의 조직이나 권한은 전적으로 입법형성권의 대상이 된다는 기본원칙만을 규정하고 있다고 해야 할 것이다. 본 논문은 독일의 중앙-지방 간 사무와 재원의 배분에 관한 분석을 통하여 우리 법제에의 정책적 시사점을 모색하는 것이 목적이다. 이를 위해 독일의 국가체계와 사무와 재정에 대한 중앙과 지방 간 관계를 구체적으로 분석해 보고, 이를 바탕으로 사무와 재원을 둘러싼 우리의 관련 제도의 재정립을 위한 시사점을 도출하고자 하는데, 궁극적으로는 중앙과 지방의 상생과 협력을 위한 방안을 찾는 것이 목적이다.

Mit Artikeln 117 und 118 garantiert unsere Verfassung das Selbstverwaltungsrecht als eine feste verfassungsrechtliche Institution, und auch in der Praxis findet sie eine weitgehende Akzeptanz als ein unerlässlicher Konstitutionsfaktor der Demokratie. Die überwiegende theoretische Position im Lande versteht das Selbstverwaltungsrecht als eine institutionelle Gewährleistung des Staats, was wiederum bedeutet, daß eine mögliche Aufhebung bzw. Aushöhlung der lokalen Selbstverwaltung durch einen wilkürlichen Eingriff von Gesetzgeber verfassungsrechtlich von vorn herein ausgeschlossen sein sollte. Die institutionelle Garantie des lokalen Selbstverwaltungsrechts funktioniert, wie es allgemein akzeptiert wird, als ein schützendes Mittel gegen den legislativen Eingriff des Staats und als eine gesetzliche Verfügung gegen eine inhaltliche Aushöhlung, diese Garantie kann jedoch weitgehend störend gegen die Festsetzung der lokalen Selbstverwaltung funktionieren, indem sie dem Gesetzgeber einen übermäßig großen Gestaltungsraum gewährt. Der Aritikel 117 Absatz 1 unserer Verfassung bestimmt das Aufgabenausführungsrecht der lokalen Selbstverwaltung als ein recht ausschließlich auf “die Aufgaben für die Gemeinwohl der Einwohner”. Diese Bestimmung über die lokale Aufgabengrenze verursacht in der Praxis vielmehr Konfrontationen und Konfusionen, da sie als ein verfassungsrechtlicher Grundsatz zur Aufgabenverteilung zwischen Staat und lokalen Selbstverwaltungen versagt, einen konkreten Orientierungspunkt zu statuieren, denn die Entscheidung über die Aufgabenverteilung zwischen Staat und lokalen Selbstverwaltung schließlich obliegt dem Gesetzgeber. Dieses Regulationsverhalten macht die Aufgabenverteilung unzuverläßig, was z. B. auch dazu führt, daß der Grundsatz im Artikel 9 des Selbstverwaltungsgesetzes seinen wesentlichen Sinn verliert. Der Artikel 117 Absatz 1 der Verfassung darüber hinaus lautet, daß “die autonomen Körperschaften …… das Vermögen verwalten……,” was allgemein als ein Ausführungsrecht der Selbstverwaltung akzeptiert wird, da das Verwaltungsrecht auf Vermögen im weiteren Sinne als ein Sicherungsrecht auf Steuerquellen interpretiert werden dürfte, wovon nochmals logischerweise ableiten läßt, daß der Absatz 1 des Artikels 117 nicht nur das Selbstverwaltungsrecht, sondern auch das Finanzverwaltungsrecht umfaßen sollte. Eine auf weitesten verstandene, zweckorientirete Interpretation von diesem Versassungsgrundsatz aber läßt uns nicht sicherstellen, daß die Verfassung prinzipiell den lokalen Selbstverwaltungen konkreten Aufgaben übertragen immer mit einer dafür angemessenen Finanzausstattung gewährleisten wird, um den lokalen Selbstverwaltungen eine völlig autonome Finanzverwaltung zu ermöglichen. Vielmehr gibt er uns den Eindruck, die lokalen Organisationen und Befugnisse ausnahmslos der Gegenstand des gesetzgeberischen Gestaltungsrechts zu sein. In dieser Studie werden die Aufgaben- und Finanzverteilungspraxis zwischen Staat und autonomen Kommunalverwaltungen und die verfassungsrechtlichen Streitigkeiten analysiert, um davon mögliche Ansatzpunkte für die vergleichbaren Rechtssituationen in Korea herauszunehmen. Dafür werden die systematische Konstitution des Deutschlands und die rechtliche Verhältnisse zwischen Staat und kommunalen Selbstverwaltungen bezüglich der Aufgaben und ihren Finanzierungen analysiert, um damit einige Anhaltspunkte für die Reform koreanischer Selbstverwaltungsinstitutionen zu gewinnen und einen Entwurf zu einer wirkunsvollen Koordination zwischen Staat und lokalen Selbstverwaltungen vorzuschlagen.

#견련성의 원칙 #엄격한 견련성원칙 #상대적인 견련성원칙 #사무의 배분 #재원의 배분 #Konnexitaetsprinzip #striktes Konnexitaetsprinzip #relatives Konnexitaetsprinzip #Aufgabenverteilung #Verteilung der Finanzquellen

참고문헌 (9)

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Friedrich Schoch / 1996 / Rechtliche Vernetzungen zwischen kommunaler Autonomie und staatlicher Abhangigkeit im kommunalen Finanzsystem, in: Steuerung der kommunalen Aufgabenerfullung du

Hans-Gunter Henneke / 1998 / Begrenzt die finanzielle Leistungsfahigkeit des Landes den Anspruch der Kommunen auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung? / DOV

Joachim Wieland / 1996 / Stukturvorgaben im Finanzverfassungsrecht der Lander zur Steuerung kommunaler Aufgabenerfullung, in: Steuerung der kommunalen Aufgabenerfullung durch Finanz- u

Landkreis Northeim / 1996 / von Hans-Gunter Henneke. - Stuttgart / Boorberg

김상태 / 2013 / 지방분권의 헌법적 보장 / 법학연구 (49) : 277 ~ 296

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장선희

소속기관 유럽헌법학회

주요연구분야 사회과학 > 법학

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