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환경에 관한 첫 번째 정책과제는 환경보전이어야 하고, 환경의 보전을 위해 현상을 유지하고 더 이상 악화되지 않도록 해야 하며, 이를 위해 규제가 불가피하다. 가령, 개발제한구역을 지정하거나 보존지역을 지정하는 것 등이다. 그리고 이러한 보전을 해치는 행위에 대해서는 보호하기 위한 조치로 규제를 해야 한다. 또한 훼손된 환경을 개선하는 데에도 육성이나 촉진 등의 방법도 있겠지만, 개선명령과 같은 규제가 우선 되어야 한다.
한편, 지방자치는 환경분야에 있어서도 실현되어야 한다. 그리고 환경분야에 있어서 지방자치의 이념은, 지방자치단체가 스스로 환경에 관한 정책을 수립하고 이를 집행하기 위한 자치입법을 제정하여 집행하는 것이며, 그 목적은 특정 지방자치단체의 실정에 맞는 환경정책을 통해 특색 있는 환경을 조성하는 데에 있다.
환경에 관한 지방자치는 환경규제를 위한 자치입법제정의 자치를 말하는 것이지 환경정책 일반에 관한 자치를 말하는 것이라고는 할 수 없다. 이렇게 보는 한, 지방자치단체는 환경규제를 위한 자치입법의 제정에서 어느 정도 자치를 가질 수 있는지를 생각해 보아야 한다. 이 점에 대해서는 일반적으로 법률우위나 법률유보원칙과 같은 자치입법제정 시 한계가 문제된다. ｢지방자치법｣ 제22조 단서에 의하면, 원칙적으로 환경에 관한 자치입법이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다. 그런데, 지방자치의 이념에 비추어 환경에 분야에 있어서도 자치입법과 관련하여 국가법령에서 정한 것 보다 더 강화하거나 반대로 완화하는 규제를 하는 것이 가능한지가 문제이다.
환경관련 자치입법의 제정시 법률유보나 법률우위의 원칙과 관련해서 규제의 강화는 결국 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것이 되므로 법률의 위임이 있어야 할 것이다. 그런데 ‘환경영향평가법’을 비롯하여 개별 환경법에서는 대부분 자치입법인 조례에 의해 강화된 환경규제를 할 수 있도록 허용하고 있다. 문제는 국가의 법령보다 완화된 환경규제도 가능한 것인가이다. 즉, 규제를 완화하는 조례는 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것이 아니므로 법률의 위임이 필요 없이도 가능한 것인가. 그러나 이러한 조례제정은 법률우위에 반하는 것으로 보아야 할 것이다. 즉, 법령보다 완화된 조례제정으로 환경을 훼손하는 결과를 초래할 수 있기 때문이다. 이 경우 법률우위에 위반하는지 여부는 환경법의 취지나 목적에 비추어서 판단해야 할 것이다. 가령, 환경보호에 관한 헌법적 정신 및 환경권과 환경보호라는 가치의 중요성 등에 비추어 완화된 조례는 위법한 조례로써 무효라고 해야 할 것이다.
다음으로 법령에서 허용하는 것 보다 더 강화된 기준의 규제가 가능한가에 대해서는, 법령에서 범위를 정하여 조례로 더 강화된 조례제정을 허용한 취지에 비추어 적어도 범위의 하한선은 전국적으로 통일을 요하기 위한 것이므로 이에 반하는 것은 위법한 것으로 보아야 할 것이다.
환경보전은 규제를 가장 주효한 수단으로 삼고 있다. 환경의 보전과 이러한 틀 안에서 환경이 지속할 수 있는 건강하고 건전한 발전을 지방자치의 중요한 과제로 삼아야 할 것이며, 현행 개별법상 환경규제는 개인의 자유나 권리의 본질을 해치는 것이 아닌 한, 다양한 관련 법들간의 체계정합성이나 적용에 있어서 여러 이익의 형량시 문제를 야기하지 않는다면, 잘 정비하여 발전시켜야 할 것이다.
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