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분권화ㆍ지방화의 흐름 속에 ｢지방분권촉진에 관한 특별법｣, ｢지방행정체제 개편에 관한 특별법｣이 제정ㆍ시행되는 등 분권과 자치 확대를 위한 다양한 정책 추진과 함께, 특별법 내지 행ㆍ재정 특례 입법이 많이 만들어지고 있다.
특별법이나 특례 입법에 있어 특례를 부여할지 말지의 yes-no 입법이 타당한 경우도 있지만, 전국 공통 규율을 반드시 요하는 것이 아닌 상황이라면 지역법, 차등ㆍ선택법, 시범ㆍ모델법, 한시ㆍ일몰법, 협약법 등 규율 목적에 적합한 다양한 입법 방식을 활용하여 규범력을 향상시킬 필요가 있다.
이러한 다양한 형태의 입법 방식에 있어 원칙적 내용은 일반법인 ｢지방자치법｣이나 지방자치기본법에 담되, 개별 특례는 개별 법률에 규정하는 방안(기본법 또는 일반법-개별법), 개별 법률에 대한 특례를 특별법에 규정하는 방안(기본법 또는 일반법-특별법) 또는 특별법과 개별법을 병행하는 방안(기본법 또는 일반법-특별법-개별법)을 고려해볼 수 있다.
어느 방안이든 현행 규정보다 상세한 특례 골격이 ｢지방자치법｣에 담겨야 한다. 한편으로는 지역 특성 등을 고려한 특례 부여에 의한 지역 경쟁력 제고와 지역다양성 존중, 다른 한편으로는 지역 차별의 역기능 방지와 지역 격차 해소 및 지역의 균등한 발전을 통한 생활균질성 보장 등 특례 입법의 정당성 확보를 위한 총칙적 특례 원칙도 포함되어야 한다. 특례를 통하여 조례에 위임하는 경우 조례 제정의 구체적 대상과 범위 등의 내용을 명확히 할 필요가 있고, 조례 제정 기한도 정할 필요가 있다. 특례를 부여하는 경우 입법ㆍ행정뿐 아니라 그에 수반되는 재정부담 내지 분담관계도 명시할 필요가 있다.
본질적으로 분권과 자치의 입법방향은 행정체제 내지 중앙과 지방의 정부조직 구성 체계 전반의 재정립 및 중앙과 광역ㆍ기초지방자치단체간의 권한이양 내지 사무구분과 배분 등 다양한 관점에서 종합체계적ㆍ유기적 관련성을 고려하며 총ㆍ각론적으로 접근되어야 할 것이다. 이를 구체화하는 입법방식도 다양해질 필요가 있으며, 중장기적으로는 지역적 다양성을 고려한 지방자치 전반의 문제로서 지방자치법체계 재정립 차원에서 다루어져야 할 것이다. 특례 입법은 그 체계와 형식 및 내용 등에 관한 공감대적 합의과정을 충분히 거침으로써 지역적 다양성을 잘 반영할 수 있어야 하며, 특히 차등지역법의 경우 특례대상과 범위 등에 관한 협약, 평가, 권한 회수, 한시적 적용 등 규범적 실효성 제고방안을 고려하여야 한다.
또한 전국적인 통일규율이 요구되는 경우를 제외하고는 입법기술상 상하한 입법, 기준입법 등을 통하여 이해조절적ㆍ다면다층적 입법유연성을 확보하는 것이다. 상하한 내지 기준입법의 경우 조례로써 지역적 규율을 할 수 있도록 하되, 행정법의 일반원칙 등에 반하지 않도록 자치입법능력이 강화되어야 한다. 무엇보다도 분권과 단체자치 논의에 머무르지 않고, 주민의 적극적ㆍ능동적 참여를 통한 근거리 민주주의, 협력적 참여법치, 주민의 생활복리를 지향하는 특례 입법방향일 필요가 있다.
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