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토지소유의 오랜 관행과 더불어, 王土意識은 농본주의에 토대를 둔 유교적 정치이념에 따라 與民共利의 원칙과 궤를 같이 하면서 樵牧, 給地, 給田 등 다양한 방식으로 표현되었다. 고려왕조는 원칙적으로 山林川澤의 私占을 막고 있었으나 왕도정치의 이념에 부합될 경우에 量給과정을 거쳐 折收를 허용하고 있었다. 절수에 의한 토지소유 기회가 제한된 가운데 豪强을 중심으로 개간 또는 탈점이 진행되었으나, 修己治人을 지향하는 벼슬아치와 業農으로서의 존재는 병존할 수 없는, 바람직하지 않은 일로 인식되었다.
그런데 왕도정치의 이상에 의한 仁政의 실시는 올바른 經界를 담보한 것으로서, 경계는 量田制賦를 바탕으로 하면서도 그 기준은 단순한 지리적 境界를 넘어 正과 不正의 도덕적 관점을 통한 ‘分田制祿’의 원칙이었다. 이와 관련하여 李齊賢은 고려의 田制가 君子에 대한 世祿의 의미는 갖추었다고 할 수 있으나 小人(농민)을 배려하는 제도적 장치는 당초부터 없었음을 비판하였으며, 이후 人欲에 의한 토지겸병이 확대되고 경계가 무너지는 가운데 ‘公’과 ‘私’의 문제로 발전하였다.
한편 여말에 이르러, 私田의 폐해로 지적된, 田民의 奪占과 그로 인한 국가 조세수입의 감소, 仕者世祿의 부족 나아가 농민몰락의 저변에는 齊民지배의 틀을 벗어난 불법적, 권력형 농장이 있었다. 이와 관련하여 趙浚은 ‘至公分授之田’이었던 사전이 私有化된 것은 奸兇之黨, 奸猾에 의한 것이라고 하였으나, 鄭道傳은 自耕을 명분으로 한 力多者, 勢强者에 의한 借耕의 폐해로 판단하였다. 이처럼 당시 ‘公, 私’의 개념은 주자성리학에서의 天理와 人欲의 대립이라고 하는 도덕적 관점이 내재된 것이었다.
이에 따라 天人論에 의거하여 자연재해를 天譴으로 인식하던 儒者들은 人欲을 절제하여 ‘至公’에 의한 正經界를 이루어야 한다고 생각하였다. 이를테면 李穡은 겸병문제도 祖宗田制의 회복을 통해 해결할 수 있다고 본 반면 조준을 비롯한 역성혁명세력은 조종전제가 이미 무너졌으므로 人欲의 근거인 私田의 혁파를 주장하였다. 그러나 후자들 가운데서도 정도전은 公收된 사전의 국가적 관리를 통해 ‘至公’을 실현할 수 있다고 본 반면에 대부분의 사대부들은 사전의 재분배를 통한 均田意識의 회복을 주장하였다.
결국 군자와 더불어 소인에 대한 우대를 통해 대토지지배를 억제하고자 했던 이제현, 정도전의 구상은 무산되었다. 이에 따라 여말의 節制論은 賦稅적 측면에서 均稅에 초점을 맞춘 사전개혁에 그치게 되었고, 소유권의 제약을 통한 개혁이 좌절되면서 山林川澤의 점유는 점차 관행화되어 갔으며 그 결과 自耕을 바탕으로 한 民田型 농장의 발전이 있었다.
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