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임진왜란 이후 조선정부는 수군을 강화하고 이를 바탕으로 청과 일본의 침입을방어하려고 하였다. 통제영과 통어영을 새롭게 설치하거나 정비하고 각종 수군진을설치하였다. 하지만 이러한 전력강화의 와중에서 수군과 관련된 여러 문제가 발생하였다. 병력을 충당하기 어려웠던 정부는 납포-고립을 통해 문제를 해결하고자 하였으나 이 방안 역시 많은 문제를 내포하고 있었다. 이 문제에 대해 유형원은 기본적으로 호수-보인제의 폐지 및 수군진의 수군에 대한 과도한 수탈 등으로 인한 수군의경제적인 도산을 그 원인으로 생각하고 있다. 그리고 이러한 수군진의 수탈은 기본적으로 진에 대한 재정을 확보해 주지 못했고 진을 무리하게 증설했기 때문이라 진단하고 있다.
이러한 문제의식을 바탕으로 해서 유형원은 수군의 제도 개혁을 촉구하였다. 그의 개혁론은 크게 수군역제, 진의 재정 그리고 진관체제 세 가지 측면에서 살펴볼수 있다. 유형원은 공전제를 실시하고 취득한 토지를 수군에게 지급하고자 하였다.
이를 바탕으로 호수-보인제를 다시 실시하여 호수만 입역하도록 하여 수군의 경제기반을 마련하였다. 이와 더불어 번차제 등을 개선하여 수군진의 입역부담을 줄여주는 조치도 취하였다. 또한 수군에 대한 수탈을 방지하기 위해 수군진의 재정지출 역시 경상세로 대부분 지급해야 한다고 하였다. 유형원은 당시 수군진의 주요 항목을관리들의 급료, 전선의 개삭․개조가, 각종 진에 필요한 물품비용 등으로 구분하고 이들의 재원 마련 방법과 지출규정을 세밀하게 마련하였다. 이러한 것을 바탕으로해서 진관체제를 정비하여 방어체제의 효율화를 꾀하였다. 이러한 수군제도의 개편안은 17세기 당대 상황을 분석하고 이후 18세기 수군제도가 어떠한 식으로 개편되어야 하는지 그 방향을 제시해주는 것이라 평가된다.
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