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정조는 즉위 직후(1776) 규정 외로 보유하고 있는 궁방전을 조사하여 대대적인출세를 단행하고 여러 궁방의 전결을 호조로 이속시키는 등 다양한 조치를 취하였다. 이를 통해 약 6만여 결에 달하는 궁방전의 1/3∼1/2 정도가 出稅됨으로써 내수사와 주요 궁방의 면세결은 크게 줄어들고 확정된 면세결총은 이후 궁방전 운영의하나의 기준으로 자리 잡게 된다. 아울러 ｢丙申定式｣을 통해 無土免稅田의 호조귀속과 導掌 下送禁止 조치가 취해졌다. 도장․궁차 등의 파견을 통한 宮稅 징수가금지되고 각읍 수령이 수취를 담당하여 호조에 상납토록 하자 내수사․궁방은 토지에 대한 직접적인 지배력을 크게 상실하였으며 호조로부터 상당부분의 재원을 지원받지 않으면 안 되는 처지가 되었다. 정조는 그 외에도 신설궁방에 대한 재정긴축을꾸준히 추진하였다.
노비공에 대한 조치도 취해졌다. 정조 2년(1778) 내노비에 대해 추쇄관 파견을금지하고 비총제를 적용했다. 비총제의 실시로 노비공은 수령이 수취하여 내수사에상납하면 내수사가 각궁에 분배하는 형태로 운영되었다. 궁방 사패노비는 해당읍에서 상납하면 호조에서 이를 각궁에 나누어주도록 하였다. 정조의 개혁조치 이후 궁방전과 노비공의 운영 양상도 변화하였다. 궁세․노비공의 수취와 분배과정에서 호조․내수사의 역할이 두드러지고 지방수령의 역할이 중시되면서 두 가지 재원의 수취가 지방재정과 관련되기 시작했다. 왕실재정의 수입 가운데 토지 수입의 경우 전체의 85.1% 정도가 호조에서 지원되었고 노비공도 상당부분이 내수사를 통해 분배되었다.
정조의 왕실재정 개혁책은 대부분 ‘궁부일체’론을 이념적 근거로 삼고 있었다. 궁부일체론을 통해 정조가 추진한 왕실재정 개혁은 첫째, 왕실재정 운영업무를 대거국가재정의 중추인 호조가 흡수하거나 통제함으로써 합리적 운영을 위한 토대를 마련하는 것, 둘째, 內需司의 운영을 정규 행정기구와 밀착시켜 자의성의 소지를 줄이는 한편 진휼 등 공공부문에 대한 지출을 늘려 공적 재원으로서의 위상을 강화하는것이었다. 셋째는 比摠制의 적용을 통해 宮房免稅結과 奴婢身貢의 총액을 설정함으로써 예산규모의 적정한 관리를 꾀하였으며, 넷째는 관료제와 군현제적 질서에 왕실재정 수취과정을 편입시키는 형태였다. 이러한 운영원리는 대체로 18세기 단계에서 하나의 모델을 이루는 것으로 생각되지만 그것은 정형화한 체제가 아닌, 상황논리에 의해 언제든지 왜곡될 가능성을 안고 있었다. 이 때문에 이후에도 內需司를포함한 왕실재정 운영에는 신료들의 끊임없는 견제와 비판이 가해질 수밖에 없었다.
조선왕조의 왕실재정이 끝내 私的인 성격을 탈각하지 못했음에도 일정한 수준의 公的 성격을 유지할 수 있었던 것은 이 같이 왕실재정에 대한 끊임없는 비판과 견제를 통해 형성된 정치적․제도적 긴장관계가 크게 작용했기 때문이었다.
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