현행 주민 직선 교육감 선출제도의 문제점과 개선방안에 관한 연구

정승윤

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자료유형: 학술저널

저자정보: 정승윤 (부산대학교)

저널정보: 부산대학교 법학연구소 법학연구 法學硏究第58卷第1號(通卷第91號)

발행연도: 2017.2

수록면: 33 - 78 (46page)

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2006년 12월 20일 법률 제8069호 지방교육자치에 관한 법률(이하, ‘지방교육자치법’이라 한다)의 개정에 따라 시행되고 있는 현행 주민 직선 교육감 선출제도는 교육 개혁과 지방교육자치에 대한 주민의 참여 확대 등을 위해 도입되었다. 지방교육자치법은 헌법 제31조 제4항 교육의 자주성 · 전문성 · 정치적 중립성이라는 제도와 헌법 제8장 주민자치 중 지방교육자치라는 제도를 보장하는 방법으로 주민 직선 교육감 선출제를 규정하면서, 동시에 ‘교육의 정치적 중립성’을 보다 강화기 위해 정당의 교육감선거관여 금지조항과 정당원의 교육감후보자격 배제조항을 규정하고 있다. 그런데, 현행 주민 직선교육감 선출제도가 선거 과정에서 낮은 투표율과 교육정책에 대한 이해부족과 무관심, 정보전달을 왜곡하는 투표방식, 민의를 왜곡하는 투표결과 등 많은 문제를 야기하고 있다. 문제 해결 방법으로 임명제와 정당공천제 도입 등이 주장되고 있는데, 임명제 도입과 관련해 지방교육자치라는 제도 보장 측면에서, 정당공천제 도입과 관련해 교육의 자주성 · 전문성 · 정치적 중립성이라는 제도 보장 측면에서 헌법상 허용되는지 여부 문제를 살펴볼 필요가 있다. 우선 교육감을 시장 · 도지사 등이 임명하는 제도로 변경하는 것은 세계 여러 나라들에서 교육감 임명제를 채택하고 있다는 점 및 교육자치와 지방자치가 구별될 수 없다는 통합론적 해석도 합헌적이라는 점 등에 비추어 헌법적으로 가능하고, 교육감을 시장 · 도지사 등이 임명하는 제도로 변경함으로써 교육행정과 일반행정을 구별하지 않고 하나의 자치사무로 구성하는 것도 지방자치의 본질적 내용을 침해한 것이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라 교육의 자주성 · 전문성 · 정치적 중립성의 본질적 내용을 침해한 것으로 볼 수 없기 때문에 헌법상 허용된다. 교육감을 시 · 도지사와 동일하게 선출하는 제도, 즉 정당원의 교육감후보자격 배제조항과 정당의 교육감선거관여 금지조항의 폐지 및 교육감 정당공천제의 도입 등은 국민주권․민주주의의 원리 및 평등의 원칙 측에서 헌법적으로 허용될 뿐만 아니라 교육의 자주성 · 전문성 · 정치적 중립성의 본질적 내용을 침해한 것으로 볼 수 없기 때문에 헌법상 허용된다. 특히, 지방교육자치법이 교육감 선출에서 선거제도라는 정치적 방식을 채택하고 있는 이상 선거에 대한 정당의 관여를 원칙적으로 허용하고 있는 헌법 제8조 규정과 정당의 후보공천제도가 본 선거에 출마하는 후보수를 제한하는 영향력을 가지며 사전적으로 후보의 자질을 검증 장치로서의 역할을 수행한다는 사실을 고려해 조속히 교육감 정당공천제 등을 도입할 필요가 있다.

Current direct election system of superintendent was introduced to initiate educational reform and to increase participation of residents in local education autonomy by revising Local Education Autonomy Act on Dec 20<SUP>th</SUP> 2006 (Law No. 8069). The Local Education Autonomy Act stipulates direct election system of superintendent as a way of guaranteeing values of independence, professionalism, and political neutrality of education which are stated in the article 31, Section 4 of the Constitution. In addition, it tries further to strengthen value of political neutrality of education by drawing the essence of local education autonomy from the Chapter 8 of the Constitution, As a result, the Local Education Autonomy Act prohibits intervention and candidacy by political parties and those members. However, since the revision of the law, the direct election system of superintendent has caused many problems such as low voter turnout, public indifference, lack of understanding by citizen, obscure voting process which distorting information transmission, voting result deviated away from popular will, et cetera.
In order to solve the problems, introduction of appointment system or party nomination system are suggested. However, prior to any discussion, it is necessary to examine whether each system is allowed by the Constitution. For the appointment system, there may be problems of guaranteeing the system of local education autonomy, and for the party nomination system, there may be issues with independence, professionalism and political neutrality of education,
The appointment system by mayor or governor, which is already adopted in many other countries, is constitutionally permissible with a view of integrative interpretation that education autonomy and local autonomy cannot be distinguished. It may induce one-combined local autonomous affairs, which is not a violation of the essential contents of local autonomy. In addition, it is not a violation of the essential nature of educational independence, professionalism and political neutrality either.
The party nomination system, which requires abolition of clauses prohibiting intervention and candidacy by political parties and those members stated in the Local Education Autonomy Act, is also constitutionally permissible in terms of not only the principles of national sovereignty, democracy, and equality, but also the essential contents of independence, professionalism and political neutrality of education. As long as the Local Education Autonomy Act adopts election system for selection of superintendent, with the fact that Article 8 of the Constitution states the principles of political parties to participate in elections, and with the consideration that nomination process may act as a tool for verifying candidate qualifications and for limiting the number of candidates, it is necessary to introduce party nomination system as soon as possible.

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[단행본] - 김승대 / 2012 / 헌법학강론(제2판) / 법문사

[단행본] - 문광삼 / 2015 / 헌법학 / 삼영사

[단행본] - 박균성 / 2015 / 행정법 강의 / 박영사

[단행본] - 성낙인 / 2015 / 헌법학 / 법문사

[단행본] - 장영수 / 2015 / 헌법학 / 弘文社

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